6.2.3 政治环境的影响
对政策主体的研究，建立在对国家权力的性质深入分析的基础上。政府体制的权力结构、决策程序安排、经济和社会机制以及相应的社会力量配置状况，直接影响着政策过程的构造和作为公共决策后果的公共政策的走向。
1）各级政府事权划分的模糊性
中国的改革开放过程，表现为经济性分权与行政性分权同时进行的过程，伴随市场化改革的是经济制度变革和分权化运动，中国的经济改革重构了中央与地方政府、计划与市场、国内与国际力量的关系，中央政府下放了更多、更大的权力给地方政府。分权化的结果赋予了地方以相对独立的利益，并强化了地方政府管理经济的职能，从而使地方政府兼具了区域经济调控主体和经济利益主体这一双重身份。一方面，作为区域经济调控主体，地方政府要完成上级政府下达的各项经济发展指标，如推动区域经济持续高速增长；完成财政上缴任务；培育完善市场体系，发挥市场在资源配置中的基础性作用，为企业的生存和发展提供良好的外部环境；调整产业结构，扶持有竞争力的产业，提高地区经济的整体竞争力；维护地方的社会稳定等等。另一方面，作为一级相对独立的经济利益主体，既有促进地方经济增长的强烈愿望，又有谋求自身利益（如地方财政收入、政治业绩）最大化和短期化的追求。由于缺少完善、系统的整体制度安排，地方政府在权利不断扩张的过程中，出现了地方政府利益膨胀的倾向——地方政府利用其拥有的行政资源、垄断性竞争资源（如城市规划、土地出让、制度供给等）特权，追逐特定利益集团的经济与政治利益，成为西方公共管理中所说的“城市增长机器”（urban growth machine）(20)。
经过分权改革，地方政府获得了更多管理权限并成为管理和推动城市发展的主体，但是上层政府在同样的管理领域内也保留了相应的管理权限，在实质上保留了对地方政府（下级政府）主要领导人的任免权力，由此也保证了上层政府可以及时调整与地方政府的分权，以及干预地方政府决策的权力。有学者将中国的政府权力关系概括为：“有中国特色的维护市场的经济联邦制。”(21)在保持社会稳定以及不损害上层政府所辖区域整体利益的前提下，上层政府鼓励并支持地方政府的空间发展行为。
由于当前中国的分权改革（特别是行政性分权改革）尚未稳定下来，使得各级政府事权划分缺乏明确性和规范性。由于权力分配，使得政府各个部门之间产生了责、权、利划分的边界，如果行政职权配置制度不合理或者不稳定，就会因为边界模糊和交叉产生冲突，因此就产生政府部门协调的难题。原则上，各政府部门都有进行协调的使命，但是，“如果一个部门拥有进行这种协调所必需的全部手段，那就势必剥夺别的部门进行协调所必不可缺的手段了”(22)。在城市规划与建设领域属于中央和地方共同管理的事务，对于空间规划的管理控制又是目前政府掌握的为数不多并且行之有效的调控手段，因此成为各级政府争夺的重点。各级政府对于空间规划管理和建设的责权设定界限不清晰，事权范围重叠、职能错位、越位与缺位管理的问题不断发生(23)。
2）部门分割体制下城市规划与相关政策的冲突
中央对地方控制的一个重要途径，就是通过纵向的垂直管理部门层层下达，以对地方实施控制，由此形成了有中国特色的部门分割体制。部门体制反应了计划经济体制的影响，为实现中央高度集中控制，按照生产要素划分不同的中央管理部门对地方实施严密的层层控制。
城市规划一旦被法定程序批准，也就意味着一系列政策被采纳并应用到未来城市建设之中，它不仅是私人开发行为的规范，也构成对各政府部门行动的约束。各个部门制定和执行政策时，都应当以城市发展目标作为评估其政策的最基本的准则，使得城市规划的基本原则和法定规划成为城市空间和土地使用开发决定的依据。城市规划在实施过程中，各个涉及城市空间层面的城市政策都会对城市空间形态发展产生影响。在我国部门分割的体制下，各个部门出台的政策主要是从自身利益出发，目的是为了解决各自特定的问题，而对政策所造成的外部性影响缺乏周密的考虑。由于城市空间发展的结果综合了社会、经济和政治等各方面的影响，城市政策在空间上的冲突屡见不鲜。一般而言，容易与城市规划产生冲突的城市政策主要有以下方面：
（1）城市人口政策
一般来说，人口政策可以分为两大类，一类是人口增长政策，一类是人口迁移政策。前者即为计划生育政策，对应的是城市人口自然增长；后者是影响人口流动的政策，对应的是城市人口机械增长，对处于高速城市化发展阶段的中国城市，影响城市空间发展规划实施主要是后者。城市人口政策通过对城市人口总量和结构的调控，直接影响着城市的空间规模和发展模式，同时产业与交通等因素间接影响着城市的空间布局结构。
由于我国长期以来一直实行控制大城市发展规模的政策，与之呼应，实行了严格的向大城市人口迁移的政策。我国的户籍制度产生于20世纪50年代末，主要是为了防止农民大规模流入城市，是控制人口迁移的主要制度工具。随着城乡差距的日趋加大以及城市就业机会的增加，城市对农村的吸引力日益强烈，城乡之间、区域之间的人员流动规模越来越大。改革开放以来，随着工业化与城市化发展，城市人口的大量增加成为社会发展的必然，户籍制度已经成为束缚城市化进程的一个制度性障碍。因此必须加快户籍制度改革，建立与市场经济体制改革相适应的户籍管理制度。根据不同的城市等级，设置不同层级的入城门槛，相同层级的城市之间取消人口流动的限制。特大城市和大城市要向高技术人才和高收入者敞开，中小城市、小城镇的户籍控制应分阶段放开，允许农村人口在一定条件下获得城市户口（如有稳定的职业、购买住房等）。因此，户籍制度改革将影响城市化进程，进而影响到城市空间发展。
城市人口密度的分布结构，与城市土地使用强度和空间结构相关，可以通过城市空间规划，解决不合理的城市人口密度分布。比如，为缓解大城市老城区过于密集的人口导致环境恶化和配套设施不足的压力，就必须通过在外围规划建设新城，将老城区的人口疏散到新城区。二战后，伦敦为防止中心城市人口的过度集中和增长，采取了一系列的政策措施。开始是严格控制在城区内新建工业设施，防止工业设施对就业人口的吸引影响。随后又对在城区内新建办公楼也作出控制。同时，对城区内的现有住房的出租也作了规定，并在伦敦周围建设新城以安排增长的人口。通过以上的政策措施，使伦敦的人口得到适度的控制，在一定程度上实现了人口疏散的目标。
（2）城市产业政策
产业结构和产业布局往往决定着城市未来发展的基本走向，并影响城市土地利用模式与结构。政府干预产业发展的主要手段是产业空间资源的配置和基础设施的安排。产业空间政策是城市空间发展政策最主要的内容之一。
以厦门为例，由于工业区没有明确的主管部门，各级政府都可以“审批”所谓的“工业区”，这样形形色色的工业区“铲地”而起，从国家级到村级六个级别的“工业区”同时推进，其总量自然成倍增长。尽管20世纪90年代后期对工业区、点进行了一些“集中”工作，但各级政府局部理解“集中”的概念（一个镇办四个工业区相对于原来的八个也是集中），而新的开发区、工业区仍源源不断地兴起，其中不乏改变城市规划用地性质的“小工业区”，这必然导致了多而乱的状况出现。厦门市工业从90年代开始加速发展，为了适应当时的形势，市政府在1993年发布了11号文，给各村镇以人均15 m2的乡镇企业用地，基本上是以村为单位圈定的乡镇企业点，结果就形成了“村村点火、处处冒烟”的全面开花式的工业布局状况，到2003年全市形成了33个工业区多头开发的局面。由于产业空间布局分散，必然导致岛外发展难以形成集聚效应。现在实行“金包银”工程，对于新发展的地区也许可行，但对于已经被工业区包围的“城中村”却难以实施。厦门的这种产业政策与当时城市总体规划所倡导的岛外地区组团式集聚发展的政策导向冲突，无助于岛外地区的快速发展。
（3）土地政策
土地政策是国家和政党等政治实体为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，围绕特定的经济社会利益而规定的利于调整人地关系的一系列准则、方向与指南的总和(24)。城市空间发展走向很大程度上是由土地供应、土地的可获得性和土地使用的可变性所决定的。土地政策包括土地产权政策、土地出让政策、土地供应政策等，而土地资源的规划、管理、保护和利用等，均属于土地政策实施的手段。
土地权属政策是土地政策中具有决定性的政策，在城市规划实施过程中具有举足轻重的作用，土地权属政策的改革将带来城市空间发展的剧烈变化。1988年国家通过了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的宪法修正案，同年国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让的暂行条例》。这改变了土地无偿使用和行政划拨的历史，土地实行有偿使用，土地使用权可以转让，通过市场竞争使得土地的区位价值得以体现，土地的级差地租使土地使用性质的置换提供可能，从而促进城市空间结构的优化。另一方面，由于城市政府垄断了土地供应的一级市场，土地的有偿使用和使用权出让的收益主要是界定给地方政府，使地方政府具有一个巨大的城市建设资金来源。同时使得地方政府具有更多地占有土地和出让土地的利益动机，导致大规模圈占土地现象发生，客观上推动城市空间发展进程。
（4）住房政策
住房政策是指政府对住房建设、供应、流通等一系列环节的控制，除了与城市房地产直接相关外，还影响着城市人口的结构和分布，并进而影响城市交通，直接关系到市民的生活状况和生活环境。国家从1985年开始推行住房商品化改革，从1998年开始全面取消福利分房制度，住房商品化政策使得城市对住房的需求量和需求结构发生变化和分异。“对市场价的商品房，也应提倡中小房型，本着资源有偿使用的原则，对超过一定标准的大型商品住宅，应通过税收杠杆进行合理调节。”近年来，在住房销售的税制中已经出现了梯级税率的规定，这是用政策的手段引导人们节约资源，提倡空间紧凑使用。
以厦门为例，前几年，大量带有政府福利性质的经济适用房也集中在岛内开发，不仅直接抑制了人口向岛外的扩散，还占用了本岛宝贵的战略性土地资源，并抑制本岛房地产业的高端化发展。另外，在旧城改造中为了就地平衡，普遍采用提高拆建比的方式，结果必然导致旧城区出现越来越多的高层住宅，这只能进一步导致人口向旧城区集中。
（5）城市交通政策
交通是城市得以运转的基础，交通组织深刻地影响土地使用与城市空间发展模式，合理的交通政策将大大促进城市空间布局的优化，提高城市效率。建设部门从城市基础设施承载力的角度出发，一直倡导发展公共交通；而产业部门（如商务部）则从国家产业发展的角度出发，鼓励小汽车进入城市居民的家庭。产业政策与交通政策协调不力，也是导致我国城市（特别是大城市）交通环境恶化的一个重要诱因。
以厦门为例，长期以来厦门大桥和海沧大桥的过桥费，提升了岛外居民和企业的交通成本，限制了岛外的发展。2005年厦门市政府出台《厦门年贷款道路（公路）车辆通行费行政管理办法》，从9月1日起，厦门市实行贷款道路（公路）收费方式调整，由现行的按次缴费改为年缴费，降低了进出岛的交通费，大大促进了岛外地区的房地产发展。
（6）基础设施政策
基础设施的建设和运营是政府运用财政和实体建设手段影响城市空间发展和结构布局的有效手段，是城市空间政策的重要内容。基础设施包括交通、市政、商业、公共服务等各方面设施以及部分生态环境基础设施。不仅包括主导建设基础设施的行为，而且包括政府对这一行业所采用的行业监管手段和市场准入规则。
（7）公共投资政策
城市的公共投资政策体现政府公共财政和项目投资的导向，这对于城市空间发展具有重大的影响。目前城市的公共投资政策更多的是从产业引导、环境标准等角度考虑，而与城市空间发展的整合度不高。
比如在厦门就存在公共投资分散化与城市规划不整合的问题。虽然2000版城市总体规划提出向岛外拓展的政策思路，但是缺乏相应的配套政策和实施机制。特别是公共投资和重大项目建设没能配合城市建设重点向岛外转移，大多集中在岛内。一方面政府通过对海沧大桥和市政基础设施进行大规模投资，推动岛外海沧地区的开发建设；另一方面是易于形成大规模建设的公共投资高度集中在本岛。首先是本岛基础设施的大在规模建设，不断扩大着城市基础设施承载力，并为城市规模的不断扩张提供保障；其次是大量社会公共设施集中在本岛，如会展中心、文化艺术中心等。到2003年，厦门本岛公共设施用地达到7.1 km2，占全市的46.7%，比例偏高。
再者没有确定由何部门统筹向岛外地区的城市空间拓展行动。例如，台商投资区对本岛、杏林和海沧等的城市空间拓展起推动作用，“一区多园”的火炬高技术产业开发区政策对岛外片区开发建设起推动作用。但在另一方面，未能充分利用统一的空间政策来促进城市空间拓展策略的合理实现，以致造成空间政策实施效果与城市空间拓展策略相背离。如大量分散布局的小规模工业开发区、“一区多园”的火炬高技术产业开发区的布局方式等，虽然一定程度上有利于高新技术产业在岛内外不同空间层面上的迅速发展，但使得本岛难以迅速集聚高新技术产业，并形成规模效应推动本岛产业结构升级。
（8）城市环境政策
环境政策包括生态保护与恢复、污染排放、污染治理等各个方面，直接决定着城市空间的发展质量。厦门2000年总规对560 km2规划区之外的其他地区没有作明确的规定，仅在郊区规划中略有提及，对组团绿地、郊野游览用地、旅游休闲用地等没有相应的保护规定，也没有落实相应的部门。即使是已经制定的水源保护、农田保护的相关规定，由于实施力度较弱，保护效果并不理想。由于规划没有转化为可实施的政策，结果导致非建设用地发展失控，表现在沿交通要道两侧的乡镇企业星罗棋布，农村居民点无序扩张，土地闲置严重，造成对环境的破坏和对资源的巨大浪费，影响城市整体的可持续发展。
（9）行政区划政策
行政区划是出于行政管理的需要，根据自然环境、经济状况、民族和人口分布、历史发展和沿革、文化特点以及军事需要等条件对其所辖领土进行区域划分(25)。城市发展受行政区划的影响，它不仅仅限定一个行政管理的空间范围，同时也划分出具有强烈行政色彩的经济发展区。目前中国仍处在“行政区经济”与“市场经济”交织运行时期，行政区划这堵“看不见的墙”深刻地影响着城市空间发展。随着全球化进程加速，国家之间、地区之间的竞争日益集中表现为以大城市为主体的区域性竞争。为了有效整合城市与区域资源，增强区域的整体竞争力，一些大中城市如广州、南京、杭州、苏州等试图通过撤县（市）设区，以减少区划分割和管理层级过多的问题，扩展中心城市的发展空间。
（10）小城镇发展政策
城市与区域发展是互相联动的整体，小城镇发展政策将影响城市与周边各生产要素的集聚与扩散状态，从而影响城市空间发展。
以厦门为例，在现行的村镇建设体制和财税体制下，政府对岛外小城镇的投资不足，各镇不得不更多地依赖以尽可能多的土地出让，建设工业小区的方式来发展，从而产生一系列的问题：第一，由于各行政主体建设的工业小区自成一体，无法形成规模效应，也没有明确的产业布局导向，导致产业布局混乱；第二，土地供应总量失控，土地使用效率低下；第三，土地用地结构失衡，岛外各城镇工业用地增加较多，但居住和配套设施严重不足。
3）不断分置的城市规划职能
我国城市规划政府职能设置的演变可以划分为四个阶段(26)：统一规划时期（恢复期间）、规划与计划走向分离期（“一五”计划期间）、规划被干扰时期（“大跃进”至“文革”期间）和规划职能分置时期（改革开放以来）。总体的趋势是城市规划职能不断走向分置。第一次分置是在“一五”时期，1953年3月，建筑工程部设立城市建设局，主管全国的城市建设工作，而城市建设的计划由国家计委基本建设联合办公室城市建设组负责统管，开始出现计划与规划的分离。这种政府行政体制的人为分置，体现了当时计划经济时代的特征，也使得城市规划失去资源配置的功能，变成计划之后的土地使用配给和城市建设的工程技术工作。1993年国家成立了专门的土地管理局（1998年与地质矿产部、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部），将原先属于城乡建设环境保护部的城市土地管理职能和属于农业部的农业用地管理职能集中起来。这一次的职能分离使城市规划部门不能独立地掌握城市土地资源，再加上城市建设投资的职能又掌握在计划部门，使得核心的具有调节空间利益功能的职能被分散在不同的部门中，在这样的制度安排下，城市规划的空间利益调控功能受到极大的制约，城市规划难以真正发挥应有的宏观调控制作用。
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