国会政治形势研究

行为主义研究兴起之前，研究国会的一个重要取向是政治形势研究。它主要在宪政框架或更大的社会背景中“关注制度与国会规则，研读文献，解释国会如何发挥作用”^[3]，研究国会作为国家代议机构的职能和运作过程。相对于研究议员的个体行为而言，它只是研究国会的组织机构和活动，“把它们看作与其作为组成部分的个人有别的实体……个人至多退居模模糊糊的不重要的位置”^[4]。因此，在戴维·伊斯顿看来，这种对国会组织机构的研究是一种对外在于议员个体行为的政治形势的研究。

在国会政治形势研究中，最有代表性的成果是威尔逊写于1883年至1884年间的《国会政体》。与当代许多研究国会的学者要到国会亲自观察或体验相反，威尔逊在研究时并没有亲临国会，尽管他住在离国会仅四十英里远的巴尔的摩，他是在沃尔特·巴格霍特的1作《英国宪法》的激励下写作《国会政体》的。^[5]因此，其研究视角还是受到传统宪政分析的影响，但是，他研究的不再仅是法理上的宪政，而是现实中的宪政，并以国会为中心，研究了国会内部的组织和运行。威尔逊比较了美国和英国的政府体制，他认为英国是政党责任明确的议会内阁制，而美国则是政党责任和政府权力分散的国会委员会制。在美国，联邦权力结构在实际运作中偏离了宪政设计者们当初设计的平衡。联邦权力不断扩大，州权相对萎缩;而在联邦政府一级，权力又逐渐集中于国会手中，行政机构各部成为国会的办事员，总统因拥有否决权，成为国会中第三立法部门，但在行政方面只是名义上的领袖，并无至上的权威;而在国会中，权力又分散到各个委员会，立法和决策主要在委员会中进行，各委员会的议案在送交全院大会之前，已经在非公开的政党决策会议中达成了妥协与平衡，因此，全院大会上不可能有真正的辩论，也无法达到教育民众和吸引民众的效果;同时，国会、总统与行政机构在宪法上又有不同的权力来源，国会两院的多数党与总统所属的政党不一定是同一政党，因此，总统与行政机构尽管在实际运作中没有多少独立的权威，但他们又不能与国会保持高度的和谐与一致。而英国的政治运作则是另一种情形:议会尤其是下院是英国政治权力的中心，议会中的多数党成员组成政府内阁，内阁对议会负责。内阁不仅是最高的行政机构，而且还要负责法案的起草，其提交的法案要在议院全院大会上接受审议和辩论，并被决定是否通过。全院大会上的辩论是公共的、自由的和实质性的，议题是明确和连贯的，是对行政机构负责的，因此议会辩论往往成为民众关注的中心，选民不仅能从中得到教育，还能了解他所选议员的立场、表现，使选民对议会有较高的认同感;并且，议会在这种体制下也易于对内阁了解、监督和控制，内阁如果得不到议会的信任，要么解散，要么重新举行大选。从二者的比较中，威尔逊认为美国应当大胆改革宪政结构，学习英国的宪政，打破权力分散的局面，实行政党负责型议会内阁制。^[6]

威尔逊崇尚英国“政党负责型议会内阁制”的研究模}成为后来学者研究国会的一个传统取向，并在二战之前居于支配地位，在战后之初还发挥着重要的影响。威尔逊传统的继承者主要有威廉·Y．艾里尔特，他关注的主题依然是美国是否应当围绕国会进行宪政改革。他的两位博士生霍伯特·N．卡柔尔和H．布瑞德佛德·韦斯特费尔德，却在战后突破了这种崇英取向，运用经验分析的方法，分别研究了众议院拨款过程对战后美国外交政策不断增大的影响、涉及珍珠港与韩国的外交事务中国会跨党派联盟的形成。^[7]但是，就他们研究的核心仍是国会的内部制度、活动和国会的角色、作用而言，他们的研究依然属于传统的制度研究。艾里尔特的另一位继承者是阿瑟·玛斯，他在晚期1作《美国国会与公共利益》一书中认为国会是一种使公共利益具体化的制度，而不是集团利益表达的场所。玛斯主张国会研究的焦点是制度，而不是政治行为。这在国会研究中引发了一场持续近半个世纪的让研究美国政治的学者无法绕开的争论。值得注意的是威尔逊之后的很多学者在他们做出研究结论之前都要到国会内部实习和观察，美国政治学协会的国会成员(fellowship)项目也为年轻的政治学家获得国会亲身经历以从事经验研究提供了机会。^[8]这深刻影响了国会研究，并孕育了以后研究国会的各种理论流派。

可见，二战之前，传统的国会制度研究关注的重心是国会的权力、作用、宪政角色以及内部组织、活动和管理。这种研究“历来很少注意国会参加者的态度和个人习性影响国会活动的方}，也很少注意那些开展活动的各种组织机构对个人的情感和态度的影响”^[9]。结果，国会的个体成员在任何背景下“已经变成一个木头做的机械装置，在任何政治形势下，似乎都丝毫不改变他的素质或情感。这种忽视最明显的因素，即人类的情况，已经导致全盘拒绝研究组织机构‘框架’这样的结果”②。因此，其主流范}的地位注定了被行为主义研究方法取代，但这种取代并不意味着传统政治形势研究是过时的、毫无价值的，相反，与后来的行为主义、系统论、结构一功能主义、新制度主义等其他方法过于注重国会内部的行为与制度研究相比，它侧重于在宏观的宪政结构、社会形势、历史变迁中研究国会的特点恰恰是一种需要保留的优点，因此，一些政治学者并没有在政治学行为主义兴起之后放弃这一研究方向，有的还吸收行为主义以及其他各种理论中于己有利的要素，将研究的视野扩展到国会的内部制度和议员行为。

一方面，对宪政的研究以及在宪政结构内对国会的研究保持了顽强的生命力。特别是在美国宪法诞生二百周年之际，“人们对宪政问题再度产生兴趣。尤其是，对宪法第二百周年和对康斯坦斯·莫特利法官称之为‘第二宪法’的权利法案的纪念活动，要求我们回顾宪政的历史。亚洲和东欧一些国家的人权运动和人权复兴，重新激起人们对美国宪政基础的兴趣。很显然，这些基础使美国的宪政有别于亚洲和东欧的正在形成的‘民主政治’”。^[10]在这一重新激起的兴趣的驱动下，一批有影响的研究美国宪政包括国会的1作问世^[11]，当然这些研究并不是完全没有涉及国会内部的制度结构，而是指其研究的重点不在于此。同时，一些研究国会与总统、法院关系的1作仍不断涌现，如柔尔·伯格的《国会与最高法院》、斯的温·A．舒尔的《总统与国会间的关系》等，它们研究了宪政结构中国会组织与个体的行为。

另一方面，一些专门研究国会的学者也不满意行为主义和理性选择理论集中于国会内部个体行为和制度的研究，而在传统的政治形势研究与马克思主义理论那里吸取灵感，主张在一个更大的社会政治经济背景中研究国会的行为模}与制度变迁。这方面主要以美国学者菲利普·布若那为代表，他认为，传统的行为主义和理性选择模}的研究焦点是国会个体成员的行为，关于这种行为它们主要有五种假设:“①国会议员是地域主义者和受到限制者;②大多数国会议员优先关心的是再当选;③当议员的焦点不是再当选时，议员追求其他个人利益的最大化;④为了追求他们的利益，议员关注国会内部的制度性权力，并且这种追求和关注本身成为目的;⑤一些议员更为注重制定好的公共政策。”^[12]总体来看，以这些假设为前提的研究“提供了两条重要的信息。一是它揭示了议员对系统性问题和利益了解的程度以及在制定政策时有意识地对它们进行考虑的程度。二是它揭示了议员予以考虑的另外一些因素，这些因素主要与更大的政治经济背景有关”^[13]。重要的是，这些更大的国际国内政治经济背景不仅与国会议员个体的行为有关，更“与国会作为一个整体所作出的决定有关”④;虽然，多元主义理论、系统理论和集团理论也研究了外部利益集团对国会决策行为的影响，但它们对国会议员行为的预设还是建基于上面的五种假设，而没有注意到更大的社会政治经济背景对外部利益的结构化作用和对国会制度、议员行为的结构化影响;因此，采用更大的社会政治经济背景分析的方法可以解读议员个体利益形成、变化和实现的原因，也能解释国会作为一个整体所表现出来的利益。菲利普·布若那将研究的焦点从国会组织与个体的互动转向国会组织、个体和社会三者的互动，这无疑开拓了国会研究的空间，丰富了国会研究历史学取向和社会学取向的资源。

但是，传统的国会政治形势研究，主要以国会的公共职能及其宪政基础为研究中心，而没有考察国会服务选区的一面，也没有研究国会制度变迁和行为模}的形成，以及议员个体动机对国会集体行为的影响。虽然，后来有学者主张在社会政治经济背景中研究国会的集体行为和议员的个体行为，但是，他们同样没有揭示国会服务选区与代表国家间的内在矛盾，以及这种矛盾的来源、对国会制度和行为的影响。