美国国会拨款的评价

第一节　美国国会拨款的评价

通过前面数个章节的梳理与分析，可以大致对美国国会拨款机制以及拨款委员会所发挥的影响建立基本的了解与把握，展现出一幅联邦财政过程中行政机构与立法机构之间、立法机构内部相互博弈的政治与财政图景。美国国会在预算拨款立法中展现出的众多特征，蕴含着一个成熟的立法机构应有的基本要素。^[2]对于各国各层次的立法机构而言，这些基本特性都具有普遍意义。

首先是代表性（representation）。作为民选的立法机构，就是要充分代表选民意愿进行立法行动。充分的代表性是立法机构存在的根基。在美国国会的拨款过程中，两院议员都能够以参与各委员会、全会讨论与修正案以及全会投票等法定方式来表达对拨款立法决策的不同看法。与此同时，参众两院在程序上、政治风格上的差异，在确保普通选民利益表达的同时，也较为充分反映着各州利益、政党利益以及一些利益群体的诉求。美国国会作为全美多元利益表达的论坛这一定位，在预算拨款过程中得到淋漓尽致的反映。

第二，审慎性（deliberation）。作为多元利益表达的代表性立法机构，在立法过程中难以避免发生各种利益之间的冲突，甚至可能陷入僵局。面对多元利益的竞争，要维持立法产出的顺利、合理与公正，就必须审慎立法。在美国国会的预算拨款立法过程中，国会相关规则设置了相当繁复的立法程序，安排了多次深思熟虑、在不同层次和范围内审议立法的程序环节，这些都保证了立法过程在表达多元利益的同时，足够审慎。与此同时，国会还通过电视直播、网络等方式公开审议过程和相关的阶段性文件，增加透明度，在更为广泛的范围内保证对立法的审慎与负责。

第三，专业性（expertise）。对于立法机构而言，充分代表多元利益以及在立法中审慎是必要的，但面对众多国家事务，特别是专业性程度较强的政策领域时，则需要专业性较强的立法者或辅助机构才能保证立法效果。客观讲，预算拨款事务正是相当复杂的立法事务，具有相当强的专业性。对此，美国国会在委员会、议员个人以及辅助机构等方面都体现出专业性的导向。就委员会而言，由于历史路径等原因，美国国会在职能上将管辖预算拨款事务的权力拆分给预算委员会、授权委员会以及拨款委员会，其中拨款委员会作为拨款立法的核心机制，这种拆分使各委员会对应其专属事务，具有专业化的信息保证，提高专业性。就议员而言，一方面，国会两院议员一旦成为拨款委员会成员，除非退休或者选败，往往不会离开这一具有权势的委员会，这就确保了拨款委员会成员能积累较强的立法知识和经验；另一方面，国会两院特别是参议院仍以资历作为参加拨款委员会与否的最关键因素之一，这也确保了参议院拨款委员会成员的立法经验与专业性。就辅助机构而言，国会自1974年以来就建立了专门的国会预算办公室，为国会预算、授权以及拨款等一系列财政立法提供专业技术化的辅助支持。

第四，决策性（decisiveness）。在一个充分表达多元利益，具有复杂立法程序以及专业化组织的立法机构中，很容易出现因多元性而导致的立法机构“碎片化”倾向。顺利地完成立法与监督，关键在于整合利益，确保立法议程的秩序。当今立法机构中，整合利益、统一立法议程的枢纽就是具有强大控制力的党团组织。在美国国会预算拨款过程中，国会两院内的两党党团在分配委员会构成、确定议程、审议与修正以及立法投票等环节都不同程度上扮演着关键角色。其中在众议院中，党团几乎从委员会构成开始就控制了拨款立法，而在参议院这种控制略弱，但仍发挥影响。两党党团在国会中维持了多元利益表达的秩序，并左右着立法效果向本党立场倾斜。

第五，制衡性（checks）。立法机构要保证多元利益的充分表达，就应该在机构内部建立起相应的规则程序机制，以使少数利益得以对多数利益实现一定程度上的制衡，为少数派保留足够的空间。与此同时，立法机构要保证充分的利益表达得以最终实现，就应该在其与行政机构等其他政府分支的关系上实现一种有效的制衡。美国国会的预算拨款过程就充分体现了这两方面的制衡性。在审议过程中，两党党团都按照代表比例参与其中，并可以利用一些如冗长发言等立法程序安排制衡整个立法过程；而国会两院特别是参议院，议员也可以通过加入专项拨款等方式体现少数利益。国会与总统及其行政机构在财政权力上的百年纷争则足以验证美国国会对行政机构的制衡力量。

美国国会无疑是众多西方代议机构中较为成熟而成功的个案，这也确实体现在其财政立法之中。但不可否认的是，与其展现出的众多制度与政治智慧相对应的是，美国国会拨款也揭示出国会政治的弊端与不足，值得反思。

首先是多元性（pluralism）。国会拨款政治过程中的参与者多元，复杂程度可谓如充斥着各种利益的迷宫一般。行政机构、国会两院、国会委员会组织、党团、选区、利益集团以及议员个人众多角色参与其中，都维护着自己身后的利益。作为立法者与监督者的国会议员在这些利益的交互驱使下，完成对拨款支出的决策，其投下一票的代表性到底将代表着国家利益、选民即纳税人的利益抑或是某个群体的利益，令人怀疑。这也又回到了柏克两百多年前叩问的迷思之中。就美国联邦财政拨款的现实看，拨款决策在总体上满足着国家利益的需求，但在细节上却频现着不同群体政治利益的身影，吞噬着总量可观的国家财政资源，增加了民主代议制的成本。

其次是碎片化（fragmentation）。美国国会政治的碎片化倾向可被视为是分权制衡发挥到极致程度的必然后果，也是多元利益博弈的制度安排。具体到拨款政治而言，总统与国会，国会两院，国会内部的预算、授权、拨款委员会及其分委员会、党团组织、议员个人等都是立法决策的参与者，都在某一立法环节上对拨款决策发挥着不可取代的关键影响。在众多发挥影响的参与者达成一致至少是妥协的情况下，拨款才可能被顺利放行、最终成案。相反地，任何一个参与者的利益不能得以实现的情况，都将致使拨款程序的停滞，其碎片化程度可见一斑。在一个庞大的立法机构中，存在着多个同时发挥影响的竞争性参与者，意味着无尽的冲突与妥协，其立法效率与效果都将随时沦为利益之争的牺牲品。

第三是牟利性（benefit‐seeking）。美国国会政治作为多元利益表达的论坛，当然也是在谋求相对均衡地满足不同利益诉求的立法产出。但随着党争的加剧、竞选经费的激增以及利益集团的介入等政治因素的影响，国会议员通过立法行为谋求私利的状况成为一种国会山的常态。这种现象最为明显地表现在作为“散财者”的拨款委员会以及整个拨款过程当中。因为有利可图、可以实现某种程度上的“自我强化”，议员才竭力跻身拨款委员会，而作为成员则将更多支出项目“猪肉桶”提供给有助于自身连选连任的利益群体，或自身及本党支持的政策项目当中。多元而碎片化的制衡不但无法阻碍这种立法牟利的发生，还导致了多元利益的共同牟利。这不但增加了民主成本，也在理念上再次拷问民主代议制的本质。