年度与部门的拨款效果

第一节　年度与部门的拨款效果

国会拨款立法是按照财政年度和各政策领域分开进行的。不同的财政拨款立法，在各个财年之间和各政策领域对应的各行政部门之间都会形成不同的效果分布情况。因而，财政拨款效果的年度分布和部门分布是观察拨款效果的两个重要标准。

图6.1展示了2004至2009财年中，总统行政预算与国会拨款立法中自主性支出的数额变动趋势。如图6.1所示，2007财年之前，在共和党人主导的国会下，行政预算与国会拨款基本保持了相对稳定的趋势。这种稳定局面一方面表现在预算逐年稳步增长；另一方面也表现为每年实际的拨款立法项目基本满足行政预算需求，甚至略微超出行政预算。这一稳定趋势很大程度上反映了府会一致情况下国会在财政立法上与白宫的配合。仅2007财年较为特殊，在预算需求仍旧较前一财年略有增长的同时，拨款立法却低于预算授权。这很大程度上与2006年中期选举中民主党翻盘而引发的国会权力结构变革有关。2007财年的12个拨款法案中仅有两个得到通过，随后国会前后四次以延续决议案的方式为行政机构提供财政支持，因而整体拨款水平可能低于预算请求。值得注意的是，即便拨款水平低于预算，但仍旧略高于前一财年的拨款水平，再度说明了拨款立法决策是以前一财年的水平作为考虑基线的渐进立法过程。2007财年之后，行政预算请求呈现一定程度上的激增，这与反恐战争等国防预算大幅度增加存在关联。相对而言，国会拨款的立法决策也出现较大的提高，甚至在2009财年远远高于行政预算的预期水平。这一变化，一方面归结于国防支出的增加、经济刺激计划等预算外的追加拨款等现实财政要求，另一方面也与第110届国会民主党占据多数席位的政治状况有关。众所周知，民主党在财政立场上较为宽松，倡导一个支出较多的“大政府”。

图6.1　自主性支出的行政预算与立法拨款的财年变化（2004至2009财年）（单位：十亿美元）

资料来源：由作者根据国会图书馆网站（thomas.loc.gov）提供的预算决议案和拨款法案中的数据自行整理。

表6.1　自主性支出的行政预算需求与立法拨款在各行政部门的分布（2004至2009财年）

资料来源：由作者根据国会图书馆网站（thomas.loc.gov）提供的预算决议案和拨款法案中的数据自行整理。

表6.1说明了2004到2009财年间行政预算需求与立法拨款中的自主性支出部分在各行政部门间的分布情况。首先，各行政部门的预算和拨款始终相对保持着一定规模，基本没有出现明显的起落变化，说明在各政策领域的支出决策中仍旧保持了循序渐进的财政原则。一方面由于白宫预算是由各行政部门提出汇总而成的，各行政部门的预算本身则以前一财年作为基础，渐进增长；另一方面，国会授权、拨款过程也是由针对不同政策领域的各授权委员会和拨款委员会内相应的各分委员会共同完成的，各委员会管辖固定领域，拨款委员会内各分委员会管辖固定上限的财政预算，从而保证了各部分预算与拨款的相对稳定性。其次，各行政部门预算需求与拨款立法水平的变化差异也体现这一时期美国联邦政府的政策取向：2009财年与2004财年相比，拨款支出额度增长49%，其中增长幅度较大的部门包括国防、国务外事以及退伍军人事务等，与该时期美国对伊拉克、阿富汗等地区战争的巨大投入密切相关。同时，值得注意的是，很多部门的最终拨款决策低于预算请求，充分体现国会预算立法的决策权，以及对行政部门的财政限制。

最近6个财年，国会拨款立法决策具有这样几个特点：其一，以相应财年的行政预算需求和前一财年的立法拨款水平作为关键的决策标准，往往保证每年的财政拨款在这两个标准的范围内加以决策。这样一方面，可以确保行政分支各部门得以正常运转、履行国家职能；另一方面保证了国家财政收支状况的稳步增长。其二，在各行政部门的具体财政支出决策上，国会的授权与拨款过程对行政部门具有较为明显的控制。对国家与联邦政府急需的战争、刺激经济等方面的支出，国会不得不给予支持，而在一般性支出的决策上，国会则可能对行政预算的水平进行包括削减在内的调整，从而对行政部门的政策执行产生影响。

预算拨款过程中形成较为稳定而制衡的府会互动的同时，必须指出的是，在这6个财政年度中，国会采取的预算、拨款等一系列财政领域的立法与监督仍旧未能有效扭转小布什以来日益严峻的赤字问题。如图6.2所示，美国联邦政府赤字在2002财年有所缓解，但在2006财年以来骤然激增，2010财年的预期赤字已达到美国有史以来的最大规模。这种不良财政状况的始作俑者是小布什政府减税政策导致的政府收入缩减与其“大政府保守主义”的高福利和反恐战争的高军费之间的必然矛盾。事实再次证明，美国国会已无法主导财政支出决策的宏观大方向，失去了实现“守财”的空间，无力有效削减赤字。

图6.2　美国联邦政府的盈余与赤字（1982—2020）

资料来源：《纽约时报》网站，http://www.nytimes.com/interactive/2010/02/02/us/politics/20100201-budget-porcupine-graphic.html，2010年04月08日访问。