第一节 国会拨款制度的形成与分权（1789—1921年）
1.历史背景
1789年至1921年的132年，正是美国的“成长期”，这个年轻的国度经历着一场翻天覆地的巨变。1776年，经过独立战争洗礼的北美大陆，成立了以邦联形式组织起来的美利坚合众国。面对随后严峻的政治经济挑战，这个松散的邦联政府无能为力，无法完成战后复苏经济、巩固政权、稳定社会等一连串的艰巨任务。经济政策上的失败，导致人民生活陷入困境，最终酿成了谢斯起义（Shays’Rebellion）等社会危机。1787年，制宪会议在宾夕法尼亚州州议会议事厅举行，来自13个加盟州的55位代表共同为新生的国家制定一部宪法。经过近4个月的争论，美国的第一部也是迄今唯一一部《联邦宪法》最终诞生。该宪法确立了分权制衡的政府组织形式，即立法权、行政权、司法权之间的分立而相互制约。同时，制宪者们还将制衡思想延伸到代表民众意愿的立法机构——国会的制度安排上：国会被设计为参众两院，参议院由每州派两位代表组成，代表州权，而众议院则按照各州人口比例分配代表名额，民选产生。任何法案都需经两院通过之后，方可提交给总统批准。
在宪法建立的联邦制下，作为统一国家的美国开始步入正轨，社会状况转好，初步建立起税收制度，在战争中被破坏的金融与信用体系也得以重新恢复，为经济快速发展提供了良好的制度环境。与此同时，国家整体实力的增长以及社会经济结构的巨变，也引发了国际、国内层次的矛盾，其集中的爆发则是“美墨战争”、“南北战争”以及“美西战争”。这三场战争，特别是“南北战争”，极大程度上扫清了美国工业化道路上的障碍。19世纪60年代之后，美国加速工业化。根据统计数据，1849年时农业部门在美国经济的比重为59.3%，工业制造业为32.1%，而到了1899年两个数字分别变为33.3%和49.3%，[3]19世纪中后期的美国进入了经济快速发展的“镀金时代”。
随着经济的快速发展，美国的版图和人口也迎来剧烈的变动。联邦政府通过赎买、开拓、吸纳等方式将原本在东部大西洋沿岸的国土范围向南部和西部成倍扩张。1921年之前，除了阿拉斯加和夏威夷之外的48个州已加入美国。同时，美国的人口也相应得到了快速增长，移民大量涌入，主要来自英国、爱尔兰和德国等欧洲国家。亚洲等其他地区的移民同步增长，1860年在加州的华裔移民就已达3.5万人。[4]移民的影响，加之这一阶段大多数时间中社会政治经济相对稳定，美国人口从1790年的约390万飙升至1920年的1亿人，增长了将近30倍。[5]
伴随着经济的发展与工业化的推进，联邦政府在社会生活中日益扮演起重要的角色，其职能不断扩展。以总统的内阁为例，在首任总统华盛顿的内阁中仅有5位部长，而到了南北战争时期林肯政府的内阁部长增至7位，而在威尔逊时代（1913—1921）则进一步增至10位。根据统计，1816年时联邦政府各行政机构的雇员总数仅为4 837人，这个数字到了1921年攀升至约56万人。[6]随着联邦政府职能和规模的扩张，联邦开支也相应增长。1790年度的联邦政府预算仅为400万美元，而到了1921财年已达到63.57亿美元。[7]
此外，随着美国快速发展，政治领域与社会事务上都出现了众多问题和矛盾。金钱政治横行，垄断资本的大财团通过利益输送很大程度上影响着政府的运作，而在民主政治过程中，政党成为垄断资本的代言人，控制着从选举的党内提名到立法机构、行政机关的议题决策等几乎整个政治领域。美国社会则暴露出贫富差距加大、劳动者社会福利等待遇不公正、族裔矛盾、城市病频现等问题。19世纪90年代以来，一场“进步主义运动”从美国知识界兴起，并很快波及美国的各个角落。这次划时代意义的改良运动重塑了美国，意义深远。
2.1789年到1800年：财政部对预算的主导
美国国父们的伟大之处在于创制联邦宪法时仅在原则上设定了关于政治与政府的理念，并未完全设置美国现今繁复的制度细节，为履行联邦宪法的国会和总统留下了制度创新的空间。
制宪者们赋予立法机构一项相当关键的权力，即对于国家财政的控制权。詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中如此评价：“控制钱袋的权力，事实上被视为是任何宪法中最全面而有效的武器，可以武装人民的临时代表，保证每个不满都可补偿，并实施任何公正而有效的措施。”制宪者们清楚地将这项权力视为确保政府平衡的主要武器，并在联邦宪法中明确提出，“在没有拨款法案的情况下，国库不能拨付出一分钱。”比较而言，至今仍很少有国家的制度创立者们可以如此清晰地界定立法机构对于行政机构的预算控制。事实上，最初的计划是，国会对于行政机构的预算进行较为细节的监督，并在必要时给予修正，以保证来自立法权的财政控制足以符合行政机构政策与项目的相关需要，但历史的发展却并没有完全按照制宪者的意图展开。
1789年，第1届国会召开之后，国会议员们就对国家财政权如何行使展开激烈的争论。争议围绕着两个焦点展开：其一是国会应该以何种方式实行对国家财政的控制，其二是财政部应该如何设置。严格意义上讲，美国建国之初并没有党派，首任总统华盛顿也是被持有不同政见的精英们一致推举出的“爱国者之王”（Patriot King），[8]国会议员们以其是否支持当时的政府而简单地分为两派，即政府支持派（pro‐administration）和政府反对派（anti‐administration）。在第1届国会内居于少数地位（众议院28比37，参议院8比18）的政府反对派并不支持建立财政部这样一个单一部门完全管辖财政金融事务，而倾向于建立若干行政委员会（commission）分享国家财政金融大权，以免形成对于国会财政权的挑战。[9]持这一观点的代表人物即来自马萨诸塞州的国会众议员埃尔布里奇·杰里（Elbridge Gerry）。
争论悬而未决之际，反对派联合了部分政府支持派，主导国会众议院在7月24日同意建立一个“筹款特别委员会”（Select Committee on Ways and Means），负责处理当年余下的所有财政支出请求。在委员会的组成上，各州各派一位议员加入，并推举杰里出任委员会主席。但在汉密尔顿及其政府支持派的控制下，国会在9月2日批准成立财政部，并授予其全权负责准备并报告公共收入和支出的预期。[10]两周之后，汉密尔顿的同党们动议撤销了“筹款特别委员会”，将该委员会负责的工作交给了刚刚出任财长的汉密尔顿本人。[11]
9月20日，美国第一部联邦预算案就在汉密尔顿的办公室里诞生了，财政总额为63.9万美元。以如今美国联邦预算的任何角度看，规模如此小的年度拨款请求令人难以置信。毕竟这个数字在当今美国联邦政府中还不够一个规模较小的行政机构运行一个月的开支。具体而言，汉密尔顿这一预算请求仅包括四个领域：政府支出、国家防务、偿还革命中的债务以及给予退伍军人抚恤金。[12]9月29日，国会以现今难以想象的速度通过了预算案，并批准了拨款。
在第1届至第3届国会（1789—1794）中，汉密尔顿主导下的财政部每年继续准备预算案，而国会仅仅按年度履行批准权。此时预算按年度审批的做法只是习惯，并没有法律规定要求。在国会批准的过程中，众议院先进行审议，通过后再交由参议院审议，最终以两院分别通过为准。在两院审议时，预算案中涉及的具体政策或项目，需以单独的立法案提交给相关政策领域的委员会审议通过。[13]1794年初，国会分别通过了两个不同用途的拨款法案，分别支付政府运行和建立国家军队。这种按政策领域分别拨款的立法习惯也被沿袭下来，此后国会还相继通过了专门针对海军建设、防务、养老金以及河流与港口建设的单项拨款法案。
在汉密尔顿主导预算期间，虽然国会中支持汉密尔顿的议员仍旧保持多数，但反对派们也不放过任何一个批评多数党及其现行政策的机会，特别是汉密尔顿推行的国家财政政策。一些反对派尖锐地指出，国会“即将成为部长的代表，而非人民的代表。”其中的代表人物，正是宾夕法尼亚州的国会参议员阿尔伯特·加勒廷（Albert Gallatin），他坚决反对汉密尔顿主导的英国模式的预算体制，认为这将彻底令美国沦为英国的翻版。面对加勒廷的反对，汉密尔顿阵营指控其并不具备联邦宪法规定出任参议员的9年公民身份，参议院很快以14比12的投票结果支持了指控，加勒廷被迫离开了参议院。[14]1794年底，汉密尔顿辞职，究其原因与其1791年以后卷入的丑闻有关，其中也涉及擅自挪用国会立法拨付款项的嫌疑。[15]
1795年，第4届国会（1795—1796）开幕，这是美国历史上首届具有正式党团组织的国会。汉密尔顿的联邦党（Federalist）和杰斐逊、麦迪逊的民主共和党（Democratic Republican）成为国会内的两大党。美国政党组织的出现，事实上是在是否建立调控关税以保护美国产品、抑制各州利益的中央银行等决策上出现激烈争论与严重分歧导致的政治后果。在两党相持不下的冲突背后，隐藏着为刚刚诞生的新国家选择何种发展模式的路线之争。在代表北方工商业利益的汉密尔顿看来，美国未来将成为一个集农业、工业、商业于一体的多元经济体。当时的农业仅是基础，而工商业才是美国的未来。汉密尔顿希望建立一个强大的联邦政府，以推进美国经济向工商业发展。在政府更多干预和介入的过程中，需要准确的判断与管理，平民政治则是天方夜谭，政治要由精英阶层来领导和控制。杰斐逊等人的看法则可谓大相径庭，代表南方农业利益的民主共和党人主张农业仍然是美国的经济主体。工商业发展的结果只能是制造不平等的财产分配，侵犯平民的自由权力。在新的联邦宪法之下，公民的自由必须被维护，政府的权力应该得到限制。[16]
在第4届国会中，参议院仍以21比11的对比掌握在汉密尔顿的联邦党手中，而民主共和党则以59比47一跃成为众议院多数党。加勒廷以民主共和党人的身份当选众议员，重返国会山。很快，在他和其他民主共和党人的主导下，国会众议院再次建立了“筹款特别委员会”，加勒廷也是成员之一。在该委员会建立5天之后，接替汉密尔顿的新任财长奥利弗·沃尔考特（Oliver Wolcott）将1796财年的《预算拨款法案》交给该委员会监督，从而重申了国会的财政控制权。[17]在具体运作中，只有那些经过相关政策领域委员会审议通过即给予授权的项目，筹款委员会才会考虑批准其相应的拨款。[18]比如在建立陆军部（War Department）的问题上，就是由国会以及相关委员会先行批准，再进入拨款立法程序的。换言之，这种做法事实上是授权与拨款之间的严格分离的“两步走”，即“先授权后拨款”。通过这种“两步走”方式，国会避免了对较差决策项目的财政拨款，维持了联邦政府财政运行的效率，体现了国会内部的分权。[19]这些作为国会内部财政控制的分权化运行的基本机制与步骤一直被沿用至今。
当然，筹款委员会的建立，并不意味着汉密尔顿和加勒廷的争执就此平息。当时的财政部仍旧沿袭了联邦党人汉密尔顿的思想，以一个整体向国会提交预算，并不细化。他们向国会提出的种种拨款请求，只分大类，从不具体说明这些款项的用途。在整个第4届国会的两年中，筹款委员会几度为此向财长沃尔考特施压，要求财政部提供预算提案的细节，以阻止擅自变更拨款用途等情况的发生。根据记载，沃尔考特在给汉密尔顿的信中抱怨说：“如今管理财政部越来越难了，立法机构不会囫囵吞枣地通过立法。他们的拨款是精细的，他们听从的那个加勒廷显然正在以难以驾驭的细节拖垮财政部。”[20]
1796年，已任两届的华盛顿不再谋求连任，总统宝座旋即落入两党竞争之中，最终以联邦党人约翰·亚当斯的胜出告终。行政分支与立法分支的互动也转而成为由政党政治影响的府会关系。1797年，约翰·亚当斯上台，沃尔考特得以留任。在亚当斯任期内的第5、6届国会（1797—1800）中，联邦党再次夺回了两院的多数党席位，民主共和党无法主导立法。虽然身为联邦党人，亚当斯却尽量效仿前任华盛顿，尝试超然于党争之上，而财政部和国会内的联邦党人却都与汉密尔顿保持着密切的联系，一定程度上受到后者的左右。[21]在如此针锋相对的情况下，财政部与国会之间、国会内部两党之间的紧张关系维持了原状。1800年，沃尔考特辞职，亚当斯提名本党的萨缪尔·德克斯特（Samuel Dexter）补缺。
事实上，加勒廷与汉密尔顿的观点在某种意义上只是在程度上存在分歧。甚至，加勒廷自己也承认，国会不可能预见行政机构的所有需求，因而令其完全控制总统的全部财政支出也是错误的。[22]但最终，加勒廷的立法抗争战胜了汉密尔顿的行政实践，国会自1802年开始创建一种全新的预算控制机制，进而完善了与总统及行政机构的财政关系。
3.1800年到1865年：从筹款委员会到拨款委员会
1800年的总统大选，对两党政治而言是一次重大的转折。谋求连任的亚当斯因其政治立场上的尽力超然而遭遇了汉密尔顿的反对，导致联邦党内讧，最终失去了总统宝座。这是美国宪政史上首次通过选举方式实现的政党更替。民主共和党人杰斐逊战胜亚当斯，同年的国会众议院选举也使民主共和党再次成为多数党。
1801年，杰斐逊提名加勒廷出任财政部长，给财政部带来了全新的预算理念。在加勒廷的建议下，杰斐逊在1801年12月给国会的年度致信中，表示希望以后的财政拨款应“明确界定特定需要的特定数额，”并希望消除临时款项，并禁止擅自变更拨款用途。[23]在民主共和党掌握的府会治下，预算案被分解为细目的同时，各行政部门追加的拨款请求不断增加。面对细目化的拨款请求在数量上的激增，国会筹款委员会由于特别委员会（special committee）的地位，每个国会会期（每年）都需要重新调整，这难以保证对拨款请求审议的延续性与专业性，建立专门管辖拨款事务的国会机构的要求日益突出起来。[24]
从第1届国会开始，国会两院议员们就组成了“全会委员会”（Committee of the Whole），所有决策都通过这个委员会机制加以审议，以多数同意为原则通过立法。由于议员数量的增加，“全会委员会”变得拥挤起来，而议员专职化程度的加深也使其陷入了某些效率低下、因政策偏见而难以达成一致等立法困境。第8、9届国会开始建立某些特别委员会，随后两院相应地建立了针对某些议题的常设委员会。这些委员会的建立，很大程度上解决了日益增加的立法压力，并在国会与对应的行政机构之间建立了有效的互动。在众议院中，1810年至1825年间存在过10到28个常设委员会，而在“南北战争”爆发之前增至39个。相应地，参议院则从1816年的12个常设委员会增至南北战争前的22个。[25]每届国会都可能根据具体事务的需要，对委员会的设置和职权进行调整。
1802年，众议院将筹款委员会常态化为常设委员会（standing committee）。常设的筹款委员会被赋予审批收入与拨款法案，并对公共债务进行监督以及对行政机构的支出与经济活动进行监察等职能。由一个委员会同时控制收支，其制度安排意图在于有助于“收支相抵”，保持联邦财政的平衡。1816年，参议院也作出相应调整，设置了名为“财政委员会”（Finance Com‐mittee）的常设委员会。[26]
几乎集全部联邦财政权力于一身的筹款常设委员会成立不久，就遭遇了新的困境。当时的美国联邦财政主要来自关税因而规模较小，但筹款委员会也不得不同时掌管着国家钱袋的收入与支出，立法工作量相当大。特别是被联邦宪法赋予优先行使财政权力的众议院，税收和拨款的法案往往都由筹款委员会最先审议、通过。此外，当时得到拨款的行政机构往往擅自改变款项的用途，这也增加了筹款委员会监督立法的工作量。1814年，众议院曾试图通过建立“公共支出委员会”（Public Expenditure Committee）来专门监督行政机构的拨款，以缓解筹款委员会的压力。虽然这个公共支出委员会在名义上保留到1880年，它毕竟仅有监督权，而不具备实质上的拨款立法权力，因而无法发挥实际作用。[27]究其原因，一定程度上由于筹款委员会成员并不情愿随意放弃自己的权力，虽然繁重的财政立法已经令他们的工作相当没有效率了。
在制度安排调整之外，国会两院还对拨款规则进行了跟进。针对议员擅自在拨款法案中加入附加条款，影响拨款立法效率的做法，国会两院的规则委员会分别于1835年和1850年相继修正了拨款规则。新规则规定，“没有法律授权的支出拨款，除非是现行工程或项目的追加拨款，或政府行政部门的紧急需要，否则放入常规拨款法案或作为修正案向院会汇报。”
面对日益增长的收支规模，国会加紧对财政支出的约束，行政机构开始想方设法绕开必要的政治程序。在行政机关内部，改变拨款用途的行为并没有减少，而国会对阻止这一违背拨款法案的行为无能为力。此外，追加拨款请求的数量却不断攀升。行政机构时常超前支出，将财政拨款用于他们认为需要的范围，而后期待国会再次追加拨款。对于行政机构的这种偏好，国会不能实现有效的判断，又无法拒绝，财政拨款的控制陷入无力的境地。
19世纪上半叶，三场战争深刻地影响了美国。1812年之前，联邦政府的收支基本持平，1812年到1815年由于“美英战争”才短暂出现赤字。1846年到1848年的“美墨战争”期间，美国联邦政府的支出从每年的2 700万美元上升至4 500万美元。而截至1865年“南北战争”结束时，联邦政府支出首次突破10亿美元大关，甚至国债的利息每年就高达1亿美元。[28]如图3.1所示，1812年之前美国联邦政府的收支基本持平，1812年由于战争的原因才短暂出现赤字。“美墨战争”再次导致短暂的赤字出现，“南北战争”期间美国联邦政府的赤字加剧，达到了美国建国以来的最大规模。在两场战争期间，众议院筹款委员会和参议院财政委员会承受着相当重的工作负担，立法效率无法适应瞬息万变的战事需要。在“南北战争”中，总统林肯甚至可以忽略国会的拨款过程，任意动用联邦政府资财，而在那样一个国家深陷危机的情况下，国会是不会提出反对意见的。但当危机过后，面对慢慢复苏的国家，面对建国以来最大规模的赤字，国会议员们酝酿以新的委员会设置，来拆分收支两个关键财政环节，为筹款委员会和财政委员会减负，提高国会控制财政的效率与效果，及早消灭赤字，特别是以专门的委员会控制国家支出。
图3.1 美国联邦政府的盈余与赤字（1789—1916）
资料来源：Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，3rd ed.，Washington，D.C：Brookings Institution Press，2007.
本质上讲，对于筹款委员会的拆分，在提高效率、控制支出之外，还直接体现了美国政治中分权制衡的原则与价值。虽然对拨款本身的监督相对乏力，但当时的筹款委员会已成为众议院中最具权势的议员组织，是分权制衡体制中国会对行政机构发挥影响的最有效方式。筹款委员会成员独揽这一收支大权，并不允许国会其他议员和委员会染指。一时间，筹款委员会在实质上控制了全会的立法步骤与程序，而筹款委员会主席也一跃成为众议院二号人物，对议长等国会领袖的领导权力发起挑战。这就直接导致了来自众议院领导层和普通议员们对筹款委员会的反感，共同主张拆分该委员会。[29]
从历史阶段上看，此时的国会已形成了强有力的党团主导。随着国会的委员会化，满足了议员们直接参与立法过程的动机，也导致了国会的分权化倾向。在议题分化的同时，国会党团领导的权势开始崛起。虽然如前文所述，美国的政党政治起源于国会内部的斗争，但最初却是行政机构控制国会的渠道。汉密尔顿和杰斐逊对国会党团的控制较强，而在麦迪逊当政时期，由于其本人的控制力较弱，加之国会在规模和组织上的变化，党团成为国会的实际领导。1811年，民主共和党领袖亨利·克雷（Henry Clay）出任众议院议长，改变了此前议长仅作为议会主持人而无实权的状况。[30]在代表地方利益的议员们的推动下，众议院的两党很快形成了各自的党团组织，其组织完备程度与现今的状态无异。两党党团除了党团领袖、党鞭（Whip）之外，还设有选举委员会、委员会事务委员会以及指导委员会等，全面介入了众议院立法过程。[31]参议院也建立了相似的党团组织，但由于其规模有限、参议员的个人主义风格等特点，参议院党团在组织、权势等方面远不及众议院。
由众议院党团领导层主导的拆分计划马上遭遇了筹款委员会成员的强烈抵制，他们以保持“收支相抵”的传统预算理念捍卫着自己手中的特权。1865年3月2日，在第39届国会众议院领导层的主导下，筹款委员会最终被拆分为3个委员会，即负责税收收入事宜的筹款委员会、负责拨款支出事宜的拨款委员会，以及负责金融事务的银行与货币委员会（Banking and Curren‐cy Committee）。[32]至此，拨款委员会终于在国会众议院中走上历史舞台，而前任的筹款委员会主席赛迪斯·史蒂文斯（Thaddeus Stevens）则因支持拆分而被党团任命为众议院拨款委员会首任主席。1867年，参议院也对财政委员会作出了相应的调整，建立了参议院拨款委员会。
4.1865年到1921年：拨款委员会的掌权与分权
拨款委员会掌握的拨款权力，可谓是国会对实际政策过程发挥影响的最重要权力，这也是这个新生的委员会从一开始就未能在国会两院中受到欢迎的根本原因。拨款委员会的出现事实上将授权与拨款权力完全分配给不同类型的委员会来完成，授权委员会与拨款委员会之间形成了紧张的竞争关系。[33]对于专门负责管辖支出立法的拨款委员会而言，体现其权威的最佳途径绝非按照授权委员会的决定给予拨款，而是削减或改变授权委员会支持项目的拨款规模，从而实现对立法的影响。在最初的10年里，拨款委员会成员们时常在保持拨款总规模的情况下竭力给予其倾向的行政机构更多拨款，而对不符合其政治立场的机构则大量削减开支。同时，拨款委员会成员开始拨款给一些涉及其选区利益的项目。[34]这样一个“特权俱乐部化”的拨款委员会，导致了在授权委员会中的其他国会议员的嫉妒与敌视，他们也觊觎分享拨款“特权”。[35]
在1876年的第44届国会中，民主共和两党分别掌握众议院和参议院多数席位。当时担任众议院拨款委员会主席的印第安纳州民主党人威廉·霍尔曼（William Holman）提出修改拨款立法规则的动议，赋予拨款委员会通过减少联邦政府各行政机构的人员和薪金、减少拨款法案中提及的拨款数量等方式，实现节约开支的目的。这项史称“霍尔曼规则”（Holman’s Rule）的修改版本意味着，拨款委员会将手伸向了国会处理的所有这些政策领域之中。以187个席位占据多数地位的民主党从党争的角度出发，认为这一规则将进一步确保民主党通过拨款委员会中的多数地位强化对整个众议院立法过程的领导，而共和党人则予以坚决反对。最终“霍尔曼规则”以156比102被众议院接受，这一投票结果是完全以政党划界的，是党争的结果。“霍尔曼规则”的实施直接导致了拨款委员会的集权化，进一步引发了授权委员会的不满。
1877年之后，众议院授权委员会在党团领导层的支持下先后向拨款委员会发起了挑战。1877年当年，众议院商业委员会（Commerce Committee）同时管辖了河流与港口（rivers and harbors）项目的授权和拨款，而当商业委员会取得这项颇具利益与影响的拨款权力之后，众议院铁路与运河委员会（Railways and Canals Committee）和密西西比运河委员会都曾要求将该权力再次转移到自己手中。第46届国会（1879—1880）中，规则委员会将由商业委员会管辖的河流与港口的拨款项目写入众议院规则，又将农业与林业项目的拨款从拨款委员会手中转交给农业委员会。第48届国会（1883—1884）中，众议院拆分权力膨胀的商业委员会，进而建立专门的河流与港口委员会，管辖该项拨款事务。1885年拨款委员会遭受了最大规模的拆分，失去了对于外交事务、军事、印第安事务、军事科学院、海军以及邮政等领域的大部分拨款管辖权，这些拨款项目被转交给相应的委员会。[36]最终，众议院拨款委员会仅保留了对拨款法案中14个大项中的6项以及全部追加拨款的管辖。
1899年，国会参议院通过相似的规则变动。根据参议院通过的该决议案，河流与港口、农业、军事、军事学院、印第安事务、海军、养老金以及邮政事务都转交给相应的授权委员会。拨款委员会仅保留对立法机构、外交与领事事务、哥伦比亚特区事务以及防务设施以及追加拨款的管辖权。
对于拨款委员会拆分管辖权的动因，与拆分筹款委员会如出一辙。首先，从国会的政治环境上看，议员出于选区利益觊觎分享拨款特权，委员会（特别是委员会领导）期待扩展自己的管辖范围和影响力，而国会党团领袖们则希望通过在管辖上的拆分，弱化拨款委员会在院会内的权势，保持各委员会之间的平衡，从而维持自身的领导权。可见，对拨款委员会管辖权的拆分事实上再次体现了美国政治中分权制衡的思想理念。
同时，正如前文所言，此时的美国正处于“镀金时代”，联邦政府的职能扩张，支出规模自然相应膨胀，拨款委员会则需要担负更为繁重的支出立法与监督，造成了立法效率问题。为了满足更为快捷且专业拨款立法的现实需要，对两院拨款委员会管辖权的拆分也自然被再次提上日程。[37]
除了平衡国会权力与利益和立法效率的要求之外，拆分拨款委员会也存在着一定的历史偶然。一方面，“霍尔曼规则”的出台加速了矛盾的激化，另一方面，1885年对拨款委员会管辖权的大规模拆分也与民主党的内斗有关。1877年，众议院议长民主党人萨缪尔·兰德尔（Samuel Randall）因在税率决策上与威廉·莫里森（William Morrison）发生严重分歧，撤销后者筹款委员会主席职务，转而安排其出任地位相对较低的公共土地委员会（Committee on Public Lands）主席。1880年民主党失去众议院多数席位，1882年重新占据多数。此时莫里森联合党内一部分议员抵制兰德尔再度出任议长，并成功推举约翰·卡利叟（John G.Carlisle）上台。随后，莫里森重掌筹款委员会，而兰德尔则担任拨款委员会主席。分管政府收支的两个关键角色仍旧政治立场“水火不容”。为了阻击莫里森的减税法案，兰德尔甚至与共和党人结盟，最终使前者立法搁浅。这一系列的矛盾，直接导致了1885年以莫里森为首的民主党人主导规则委员会对兰德尔的拨款委员会所行使的管辖权进行了大规模拆分。[38]这个党内矛盾的偶然加速了历史的进程，同时也反映出当时的国会内党团组织特别是党团领袖绝对的领导地位。
事实证明，将拨款管辖权拆分给授权委员会的制度安排，导致了极为严重的财政后果。如图3.1所示，19世纪60年代中后期以来，由于“镀金时代”经济的飞速发展，联邦财政状况已转好，并出现了较大规模的盈余。而90年代之后，在无国家危机的和平时代中罕见地出现了大量政府财政赤字。关于大量赤字出现的原因，可能的解释包括物价的变动、经济的复苏、人口的增加与疆域的扩展、战争的后期影响等宏观经济状况，但同样具有关键影响的因素则是国会拨款过程的制度变化。[39]有研究曾对比了拨款委员会管辖被拆分前后的联邦支出：1867年至1879年的各个财年，平均的年度支出增长率为－0.21%，而1880年至1915年的各个财年的这个数字上升为2.62%。[40]事实上，分享了拨款权力的众多授权委员会，既掌握某一领域的政策立法权，又控制着本领域大多数机构的拨款权力。行政机构从管理其相关政策的委员会那里获得大部分拨款，从拨款委员会那里获得少量拨款。其结果就是委员会之间展开竞争，每个委员会都努力超越其他委员会以获得更多的重视，并为本领域实现更多的拨款。大多数行政机构可以自由地向其对应的国会委员会申请拨款，而无需通过总统和财政部。
1878年，国会修改规则，要求各行政机构通过财政部统一提交拨款需求，财政部则按年度将其汇编为“预算手册”（Book of Estimates），并将其转交给相应委员会，不过无权加以修改，同时拨款委员会再次获得了所有政策领域追加拨款的管辖权。然而，这一补救立法只能控制住拨款中的极小部分，无法遏制各委员会财政拨款权力的滥用、行政机构对联邦财政大量浪费，赤字持续激增。[41]
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