财政分权与越界外部性

3.2.3　财政分权与越界外部性

中国处在体制转轨阶段，20世纪80年代中后期开始实施的环境政策在尚未系统化之前就面对着各地方政府发展本地经济、追逐和保护自身财政收入导致的冲突。1994年以分税制为主要内容的财政分权改革进一步强化了地方政府发展本地经济的激励^[21]。从经济发展的角度而言，地方政府的作用在于从制度上补充不完全的计划与市场体制，优化资源的配置，其在转轨阶段的行为目标则是在保障国家统一和中央权威的前提下，相对独立地发展本地区的经济。对本地企业的支持提高了本级政府的税基，如果经济增长的税收收入大部分为本级政府所有，那么地方政府就有很强的财政激励来支持企业发展。中国的地方政府一般对本地企业的发展，尤其是对非国有企业的发展采取支持的态度（Montinola，Qian，Weingast，1995）。Hehui Jin和Yingyi Qian用面板数据讨论了省级政府的财政激励和中国式的联邦主义^[22]。他们的研究显示，1982—1991年在财政承包制下省预算收入与支出有很强的相关关系，1994年以后分税制则使得各省面临着更强的财政激励。研究还发现，更强的财政激励与非国有部门的更快发展相关^[23]。

在体制转轨期，对企业来说，地方政府是行政机构。而对其他地区，地方政府便起着“经济人”的作用，扮演着推动和保护本地区企业发展的角色^[24]。地方政府作为经济人是由自身的财政利益决定的。它要追求自身的财政利益最大化，就要保障本地企业的利润最大化。从这一意义上说，地方政府同本地的企业形成了利益共同体。“根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府而不在环保部门。……地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例的……所以水污染严重而得不到有效治理，或者治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。”^[25]受地方经济利益最大化的驱使，地方政府将尽力保护本地的企业并吸引其他地区的资源（主要是资本）流向本地区。

经济学对联邦主义的讨论主要是强调诸如教育或者保健这样的公共品供给在分权化后所能带来的收益。但是，政府作为公共物品提供者的基本职能在区域竞争中被削弱。如Tiebout，Brennan和Buchanan（1980）所强调的，辖区竞争作为一种重要的激励机制鼓励那些对市场友好的地方政府，但是该机制并不是完善的，有可能导致“竞争到底”的问题。

中国现阶段的区域竞争可以概括为以“让利竞争”为主的模式^[26]。各地区通过出让利益给投资商来获得区域竞争上的优势，例如以低于成本的价格出让土地、减免税收、电价补贴，或者采取更为隐蔽的方式，对企业放松管制，免除应交的各种税费、通过放松污染控制等方式降低企业成本等等。从环境这一公共物品而言，政府的本期财政偏好往往大于长期的环境偏好，而且当存在越界污染时，污染公“害”物品带来的损失并不由该地方政府或污染企业承担，因此吸引资金在本地开设包括污染型企业在内的工业项目就是地方政府符合“经济理性”的选择，从而导致环境整体恶化的“竞争到底”问题。“以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这机会而支付的经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本或者忽视环境成本。”^[27]

结合上述分析和3.2.2节已有的推论，我们可以得出如下推论：

（1）各地区的环境规制行为具有内生性质，与本地区经济发展联系紧密，不同地区之间的规制强度存在相当大的差异。

（2）越界污染的存在使省级环境规制具有“搭便车”的性质，越界污染相对便利的上游地区倾向于放松环境规制，下游地区相对而言具有更高的环境规制强度^[28]。