财政分权理论概述

第一节　　财政分权理论概述

一、财政分权理论的产生与发展

财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。财政分权的核心是地方政府有一定的自主权。按地方政府拥有权力的大小，可以把财政分权划分为三种类型:不伴随权力下放的行政代理、权力分散化的联邦制和完全的分权化。分权化程度最低的一种类型是不伴随权力下放的行政代理，它仅仅把贯彻执行政策的任务给予地方，却不给地方制订计划和选择政策的权力。最极端的分权化形式是完全的分权化，即国家把一切政治经济权力完全下放到地方，包括国防、财政、货币等。介于这两种极端的类型之间的是一种在政府层级体系内部的权力划分，即一般意义上的财政分权。

西方学者认为，财政分权理论是以蒂布特1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志。施蒂格勒、麦奎尔、马斯格雷夫和奥茨对此作了某些补充和修改。他们认为居民是以脚投票的方式来选择政府的，即根据地方政府提供公共物品的数量和质量来选择居住地和投资地，这样做的结果就会迫使地方政府更多地倾听居民的意见，提供更为合适的公共物品，实质上是强调了地方政府间的竞争机制作用。

自从20世纪以来，财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。发达国家大部分都实行财政分权。在人口超过500万的75个转型经济国家中，84%的发展中国家正致力于向地方政府下放部分权力。伴随着财政分权实践的发展，财政分权理论经历了两个发展阶段。

第一阶段以美国经济学家蒂布特(Tiebout)1956年年发表的《地方支出的纯粹理论》为标志，其代表人物主要有以蒂布特、哈耶克(Hayek)、欧茨(Oates)等人。其核心观点是，如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税者的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，促使政府在制定政策或提供公共产品时更多地听取民众的意见。

蒂布特提出了一个关于地方政府提供地方性公共产品的理论模型。他认为，假定居民具有完全的迁徙自由，那么在竞争性的地方辖区之间，居民出于最大化自身效用的动机，会在全国范围内寻找相对税收水平其公共产品及服务质量最高的地区。蒂布特把这个过程称为“用脚投票”——即如果居民对某地区政府的公共服务感到不满意，就会迁到另一处他认为更为适宜的地方去工作或生活;或者如果个人投资者对某地的投资环境感到不满意，也可以通过资本的自由流动而改变投资空间。

当然，蒂布特这个“用脚投票”理论是有着严格假设的:①公众的迁徙成本为零，每个人都能按照意愿选择自己的居住辖区，而不受就业、社会保障等条件约束。②供选择的辖区具有多样性。③信息对称。人们完全了解各辖区的公共产品提供及税收情况。④各辖区的公共产品及税收不具有外溢性。⑤各辖区都以最低的平均成本提供公共产品。

蒂布特认为，在上述条件下，人们能够像选购商品一样挑选自己居住的辖区。由于居民的自由选择，迫使地方政府要更多注意居民的意见，提供合适的公共品以便吸引更多的消费者和投资者。因此，这可能会使公共品的提供更贴近居民的需求，从而改变资源配置效率。然而，在现实生活中这些假设条件是很难成立的。例如，大部分公共产品都具有外部性，人员的地区间流动也不可能是零成本等等。但是蒂布特模型仍然具有一定的理论指导意义。

奥茨在《财政联邦主义》(1972)一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品的比较优势，即奥茨“分权定理”:对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集(各子集偏好不同)，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，那么由下级政府提供则效率会更高。

哈耶克认为，由于信息传递耗费有限资源与成本，而地方政府比中央政府能够更准确有效地利用地方信息来做决策，因此能更有效率地提供地方性公共财政服务。他的结论是:分权的好处本质上在于地方拥有相对信息优势。由于地方政府和消费者对地方的情况有更加完备的信息，因此可以比中央集权作出更好的决策。

随着转轨经济学的兴起以及博弈论和信息经济学在经济学中的运用，财政分权理论进入了其发展的第二阶段——以钱颖一、温格斯特(Weingast)与罗兰德(Roland)等为代表的新一代经济学家将企业理论扩展到政治体制的分析上。传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说明分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设存在问题。事实上，政府和政府官员都有自己的物质利益，和企业经理人相类似，政府官员只要缺乏约束就会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。

新的财政分权理论认为:政府本身尤其是地方政府本身存在激励问题。政府与经济当事人之间存在的关系类似信息经济学中的委托代理关系。所谓“激励”，其实就是政府有自己的物质利益方面的考虑。而财政分权，至少从两个方面会使效率的改进与地方政府的激励机制挂钩:一方面，如果地方政府对经济活动干预过多，这会使有价值的投资活动转向政府干预较少的区域，因此，地方之间的竞争会减少干预;同时，由于地方政府财政收入与支出挂钩，这会促进地方政府有动力去促进本地区的经济繁荣。这样，政府尤其是地方政府的活动就与经济当事人形成一种分享或共担激励风险的关系。

在最近20年里，财政分权的理论研究大致可以分成两部分:一是财政分权与经济增长的关系，二是分权体制下的政府政策问题。传统的财政分权理论侧重于分析财政分权的利弊，分权的指标也不具有广泛的代表性，缺乏关于财政分权各种正负效应的总效应方面的一致结论。分权体制下的政府政策协调非常重要⁽¹⁾。

Panizza(1999)建立了一个空间地域人口模型采用实证分析方法得出民主进程的趋势促进财政分权。同时Oates(1999)指出了分权的好处:①分权可以提高分配效率，⁽²⁾分权增进政府服务的效率。随后的分权研究大部分都在两人研究模型的基础之上从各个方面进行。

有些学者是从经济增长方面来研究的财政分权问题。Davoodi和Zou^②(1998)使用46个发展中国家和发达国家1970－1989年的面板数据，得出结论对于发展中国家财政分权和经济增长之间存在负相关，而发达国家无明显的关系。

D.Xie和H.Zou，H.Davoodi(1999)⁽³⁾使用1948－1994年的美国时间序列数据，得出财政分权不利于经济增长。

而Nobuo Akai，Kazuhiko Mikami⁽⁴⁾认为是以上作者数据收集的时期和样本的原因得出了相反的结论。他们收集了美国50个州的数据，采用最小二乘估计法得出结论财政分权对经济增长是有贡献的。并提出财政分权的四个指标:①地方政府收入占总预算收入的比重。即收入指标(RI)。②地方支出占总预算支出的比重，即产出指标(PI)。③地方政府在其收入基础上的公共支出。财政自主性指标(AI)。④综合考虑以上两个指标。产出－收入指标(PRI)=(PI+RI)/2。

John Thornton⁽⁵⁾通过对18个OECD的中高收入国家1980－2000年的回归数据得出，如果只考虑地方政府拥有充分自主权(税基，税率充分自主决定)的分权收入，则财政分权对经济增长的影响不显著。

在教育和卫生领域，Iwan Barankay，Ben Lockwood⁽⁶⁾研究了分权支出和政府产出效率的相互关系。通过对瑞士22年州级和乡镇的教育文化水平同财政分权的关系，采用面板数据回归方法，得出财政分权水平较高的州和乡镇其教育水平(大学入学率)较高。

Peyvand Khaleghian⁽⁷⁾(2004)研究了财政分权和公共服务关系。通过收集1980到1997年140个中低收入国家预防免疫部门每种疫苗儿童的受种覆盖率和财政分权指标的时间序列数据。得出在低收入国家，分权的国家比集权的国家有更高保险率;在中等收入国家，集权的国家比分权的国家有更高的保险率。

对于政府腐败和财政分权的关系也有很多文献可供参考。Raymond Fisman，Roberta Gatti⁽⁸⁾(2002)收集了1980－1995年部分国家的地方、州、中央政府的数据，采用OLS普通最小二乘估计法，二阶段最小二乘估计法，设置地区和聚居人群的虚拟变量。得出结论:政府支出的财政分权与较低的腐败有很强的相关联系。一个国家的法律宪法体系是促进政府分权程度的较好的方法。且在这种情况下，财政分权与较低的政府腐败之间的相互关系并不发生改变。这种政府结构能使政府官僚主义者负有更多的职责，在此基础上相应的分权程度也会更深一步。

Bilin Neyapti⁽⁹⁾(2004)采用固定效应模型通过重新研究收入分权(RD)，中央银行独立性(CBI)，以及通货膨胀之间的关系得出结论，当RD与中央银行独立型，地方职责同时考虑时，RD与通货膨胀有负相关关系。但是，在低通胀率国家中，没有这些附加因素，RD对通货膨胀仍存在负影响。

John Thornton⁽¹⁰⁾(2007)通过对1995年19个OECD国家的面板回归结果，表明对于拥有完全自主权的地方政府其收入分权对于通货膨胀的影响不显著收入分权的度量应该对地方几乎没有自主权的分税收入和地方完全自给的税收收入进行区分。对于地方政府自行设定税基和税率的限制，减少了政府的自主权。分税制有些时候使得地方政府几乎没有什么权力影响它们自己的收入了。因此文章研究那部分政府拥有完全自主权的收入。

Nobuo Akai，Kazuhiko Mikami⁽¹¹⁾(2006)在Panizza(1999)原有模型的基础上采用定量和定性的分析方法，得出结论。在在分权体制下，少数居民的利益会因为大多数的选民投票而被忽略。如果通过集中地方辖区使得对公共服务的不同偏好从下而上得提升，由此，一些经过慎重考虑的较缓和的政策将会被国会中占大多数席位的投票者选择，从而这些少数民众的利益相对分权会好些。因此集权可以提高社会福利水平。

Valerie J.Assetto，Eva Hajba，Stephen P.mumme⁽¹²⁾(2003)通过对比两个近期正在民主过渡的国家——匈牙利和墨西哥，机构、财政，和政治的经验。结果表明，民主改革与环境政策职责的分权相关联，但是地方政府的能力积累仍存在许多障碍。对于从独裁政权新过渡而来的国家而言，其地方政府在环境保护方面的政权能力应把民主化将其作为必要的但不充足的条件。

Mohammad Arzaghi，J.Vernon Henderson⁽¹³⁾(2005)建立和检验了一个国家的财政分权模型，假设用基本的经济和人口变量解释机构和财政分权的程度的可观测变量。结论得出:在一个国家中的最大城市中人均收入，人口，国土面积，和人口聚居程度对分权有较大的影响。收入和人口增长导致了分权。简单的经济和人口增长进程可以解释国家的集权程度。且认为机构影响财政支出，联邦机构有助于促进财政分权和联邦制的效率。

二、财政分权度的测量

在中央政府和地方政府之间如何就税收收入进行分配，并使其达到最优，直接涉及中央政府和地方政府为经济活动提供所必需的公共产品的积极性。这就涉及财政分权度的问题。财政分权度是研究财政分权问题的关键性指标，那么怎样对财政分权度进行测量呢?以税权的划分来衡量财政分权度是目前国际上较为通行的做法。本节将就传统联邦主义理论、OECD国家和我国使用的测量财政分权度的方法和指标进行阐述。

(一)衡量财政分权程度的指标

衡量财政分权的指标有很多种，世界银行的“财政分权国别数据库”是从这三个方面对各国的财政分权程度进行衡量:支出分权、基本社会服务分权、收入分权。

(1)支出分权程度衡量指标。在支出分权方面，可以选取“地方政府支出占全部政府支出的比重”指标来衡量分权程度。该指标主要反映了在各级政府实际支配的资源中，地方政府实际发挥作用的程度，即中央政府向地方政府让与权力的程度。

(2)基本社会服务分权程度衡量指标。对基本社会服务分权程度的衡量实际上从一个侧面反映了中央与地方政府分权的具体领域。

(3)收入分权程度衡量指标。地方政府实际可支配的财政收入基本由三部分组成:税收收入、非税收入以及转移支付收入。通常情况以地方政府收入占全部政府收入的比重来反映收入分权程度。但这个指标也存在一定的不准确性。首先，从大的收入类别看，转移支付收入是中央政府向地方政府转移的一部分收入，它并不能反映地方政府拥有的自主权程度。其次，地方政府的税收收入也不能完全反映地方政府的自主权程度。按照地方政府是否拥有对某一税种的税率、税基的自主决定权可以将地方政府的税收收入分为两类:一类是地方政府能够自主设置税率或税基的税收收入，体现了地方政府完全的自主权，又可称为地方自有来源收入;另一类是税率、税基由中央政府设置，由中央与地方共享或全部归地方所有的税收收入，由于地方政府并不拥有设置税率、税基的自主权，地方政府更多的只是充当了税收征收者，不能体现地方政府拥有的自主权程度。

(二)传统财政联邦主义理论中衡量财政分权度的一般方法

在早期的西方财政联邦主义理论，一般以采用州和联邦收入或支出的比值来衡量一国的财政分权水平。由于政府间的转移支付一般都直接(如专项拨款)或间接(有条件转移支付)受到联邦政府的制约，所以这部分收入和支出不应计算到地方政府能够自由控制的资源中。因而进一步改进的方法是剔除财政收支中用于转移支付的部分，再计算分权水平，用公式表达为:

ED=地方政府的财政总支出－联邦政府对地方政府的转移支出全国财政总的支出－政府间的转移支付

RD=地方政府的财政总－联邦政府对地方政府的转移支出全国财政总收入－政府间的转移支付

ED表示财政支出的分权水平;RD表示财政收入的分权水平。

扣除中央政府转移支付的地方政府的收入和支出，是一种可由地方政府直接控制的收入和支出，因而在一定程度上反映了地方政府对中央政府的财政分权水平。这种通过预算的收支安排就能反映财政分权水平的方法是有局限性的。这种局限性主要表现在两个方面:一是不能区分财政分权水平的提高与地方政府自身活动规模的扩张之间的区别。瓦格纳法则指出:随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。但在上述财政分权衡量方法下，这种由经济发展导致政府的财政收入与支出的增长也可能提高财政分权水平。这与财政分权理论不相符，与实际情况也是不一致的;二是没有反映在一个国家的垂直行政管理结构中，中央政府对地方政府分权水平的影响。从预算中获取的收入和支出数据只是一个执行结果，而没有划分支出和收入的种类。从使用的支出数据看，这种方法没有区分财政支出部分中哪些是受联邦政府控制的，哪些是受联邦政府影响的，哪些是真正由地方政府控制的。从使用的收入数据看，这种方法也没有区分财政收入部分是来源于共享税还是地方税。而这些都能直接而显著地反映中央与地方政府的财政分权程度。鉴于上述原因，也有学者引入了一些使用非财政指标核算办法，如地方政府雇佣人数与整个政府雇佣人数之比，地方政府的层级数，在地方司法管辖区内的人口数量等指标。但由于没有考虑不同国家在政治制度和具体国情的差异，这些方法在反映一国的财政分权水平上存在一定的问题，尤其是在进行国别比较中，缺乏可比性。

上述两种使用各级政府总收入和总支出的比值来衡量财政分权水平的方法，所需数据能够直接从财政预算报表中直接取得，便于操作，但由于数据口径过粗，不能较好地反映分权水平。

(三)目前OECD使用的衡量财政分权水平的方法

由于不同国家和地区的公共支出的范围不易界定和比较，以及地方政府相互竞争引起的公共支出都有可能超出地方政府所能控制的财政资源。考虑到这一因素，OECD在2003年提供了反映采用财政收入指标而不是财政支出指标来反映分权水平的分析框架，对23个国家，1996年到2003年的财政分权水平进行了比较研究和趋势分析。其基本内容是依据对地方税收收入的税收权分类，分别计算不同控制权的税种所形成的地方税收收入来反映财政分权水平。

表5－1　OECD国家将地方按税收权从高至低作的分类

资料来源:OECD1999．

表5－1中从A到C，是指除税种的开征权外，地方政府拥有对税种的税基、税率的决策权。在共享税中，地方政府对d1、d2有一定控制参与权，而d3到E，税收控制权在中央政府，地方政府根本没有控制权。按上述分类，可把反映分权水平的指标分为三个层次:TA1表示可由地方政府完全控制税种形成的税收收入占整个地方税收收入中的比重，它反映了地方政府的税收自治水平;DA1表示可由地方政府完全控制税种形成的税收收入占全国税收收入的比重，它反映了地方政府的实际财政分权水平;在一些联邦或半联邦国家，如澳大利亚、德国、瑞士和比利时，地方政府不但对地方税有控制权，对共享税种也有一定的控制参与权，这种分权趋势可以用TA2、RD2来表示，其地方分权水平的收入不仅包括A到C部分的税种收入，还包括共享税中的d1和d2部分。第三个层次就是地方分权水平收入包括A到E部分，用TD3表示。一些单一制国家，如中国，地方政府没有税收立法权和税收政策制定权，只有税收管理的权限，地方税收收入全部来自于E部分。

TA1=地方政府的税收收入(A到C部分)/地方政府的全部税收收入

TA2=地方政府的税收收入(A到d2部分)/地方政府的全部税收收入

TD1=地方政府的税收收入(A到C部分)/政府的全部税收收入

TD2=地方政府的税收收入(A到d2部分)/政府的全部税收收入

TD3=地方政府的税收收入(A到E部分)/政府的全部税收收入

如果把上述分析框架扩展到所有的公共收入资源范畴，就可以把非税收入和政府投资收益纳入进来，用RD1、RD2表示财政分权水平。

RD1=(地方政府的税收收入(A到C部分)+非税收入+地方政府投资收益)/(地方政府的全部税收收入+非税收入+政府投资收益)

RD2=(地方政府的税收收入(A到d2部分)+非税收入+地方政府投资收益)/(地方政府的全部税收收入+非税收入+政府投资收益)

从TA1、TD1到TA2、TD2，反映的税收和财政分权水平从高至低，TD3反映的财政分权水平根本没有考虑地方收入中受联邦(中央)政府的影响，是最弱的财政分权指标。与传统财政联邦主义的分析方法相比，这种分析方法有三个优点:一是通过区分联邦政府(中央政府)与地方政府在税收权上的差异，考虑了在从联邦政府到州政府的(或是中央政府到地方政府)垂直管理体制中，地方政府收入受联邦(中央)政府影响的因素;二是以收入分权度，而不是支出分权度来衡量财政分权水平，消除了在以支出衡量分权的方法中，由于政府间在人口、经济规模、法律制度等方面的差异，对衡量财政分权水平产生的影响;三是这种分层次计算财政分权水平的方法，便于进行不同国家和地区的分权水平和趋势变化的研究。