财政分权与环境联邦主义

2.3.3　财政分权与环境联邦主义

始于20世纪中期的公共经济学财政分权理论主要探讨的是不同层级政府之间的权力配置以及相应的政策工具，考虑各级政府之间的收入和支出责任配置的问题。Hayek（1945）强调地方政府能够更好地掌握本地的信息，因而能够比中央政府提供更为符合本地偏好的公共物品。Tiebout（1956）则引入行政辖区竞争模型，认为居民可以通过“用脚投票”的方法选择那些能够提供更符合其偏好的公共物品的地区，从而推动社区之间的竞争，以实现有效率的公共物品供给水平^[12]。Tiebout认为这种竞争提供了更好匹配消费者偏好的公共物品选择机制。在此基础上，Musgrave （1959）和Oates（1972）建立财政联邦主义模型^[13]，强调各级政府税收和开支的分配对提高社会福利的重要性。财政分权理论的基本假说是：公共物品的供给责任应置于最低层级的、能够覆盖其成本和收益的政府。财政分权理论的发展促使环境经济学家关注环境决策的层级政府性质，地区之间的竞争如何影响环境政策和环境责任的配置在理论上得到了探讨。

财政分权理论的基本假说无论在理论还是实践中都受到质疑。George Break（1967）指出，地方政府可能通过降低税率的方式降低现有和潜在的企业成本，从而吸引企业向本地区的投资以增加就业、刺激本区域的经济增长，地区竞争可能导致税率不断螺旋向下调整，最终出现“竞争到底”（Race to the Bottom）的现象，即各区税率均处在偏低水平，进而导致公共品的非有效提供。这种观点被拓展到环境规制的领域，即地方政府之间的竞争导致当地政府以环境质量为代价来吸引企业的进入导致所有区域环境状况的恶化（Cumberland J.，1981；Rivlin A.，1992）。

Oates等学者则提出了相反的观点（Oates and Schwab，1988）。他们设计了一个模型来描述地方行政辖区为了争取资本而采用税收和环境政策工具进行竞争的情景。在模型中，生产函数采用新古典的方式，某辖区资本存量的增加通过相应的资本—劳动比的增加提高工资水平。地方官员采用的两种政策工具是：资本收税偏低或者为负（补贴），污染排放的许可水平（或排污费）。通过增加排污许可量或者降低排污费，政府提高资本的边际产出，进而鼓励资本的进一步流入。该模型涉及两个权衡：工资收入与税收；工资收入和本地环境质量。该分析表明，在同质工人/居民大数选择的情况下，地方政府将选择两大政策的社会最优水平。资本税率设在零水平，环境质量水平设在对更洁净环境的支付意愿等于边际削减成本上。该分析因而支持了环境联邦主义：分权决策在模型中是具有效率的。

上述模型结构在一定程度上讲并不是个令人惊讶的结论。本地居民关心环境质量水平，因而政府不能把污染水平降低到如下水平：免受环境污染的支付意愿超过因为环境改善所损失的工资收入。同时，该结论面对诸多“不完善”。例如，如果地方政府在资本税上存在法律限制而难以用于本地公共产品的供给，那么地方政府官员会选择超过社会水平的污染。如果尼斯坎南式（Niskanen）官僚管理公共部门^[14]，他们将选择更为松懈的环境政策以吸引投资来扩大本地税基和财政收入。此外，拥有不同利益的居民之间的冲突也可能导致结果的扭曲。

从基本经济学理论分析，由于许多污染形式的成本和收益在各区都是不同的，那么最优排污费或者可交易许可证的规模应该各区不同才是最优的（Paltzman，S.and Tideman T.，1972）。这种因地制宜的最优结果支持采取环境联邦主义的形式控制污染。许多环境经济学家对此表示质疑。例如，Cumberlan（1981）指出，各辖区急于吸引新的企业和工作机会，可能会倾向于降低环境标准。

越界污染的控制可以视为环境质量这一公共物品的供给。如果公共物品的分散提供导致溢出效应，中央政府的干预被认为是合理的（Oates，1972；Baumol and Oates，1988），通常的结论是：公共物品必须由经济和政治管辖范围一致的那级政府来提供，产生外溢性的本地公共物品应该由上一级政府来提供，国家应该提供本国居民利益均沾的公共物品。但是，如果考虑要素流动、信息不对称或者责任分摊等，分析的结果则会有所不同。Myers （1990）的研究表明，考虑劳动力流动因素，分权化政府能够提供有效水平的本地公共物品。Wellisch（1994）则将该结论拓展到存在外溢效应的情况下，他分析了产生正外部性的公共物品的供给问题，认为如果各地区能够对本区居民征税并给予其他地区居民非负的转移支付时，可以实现社会最优结果。Silver（1997）将上述模型具体用于越界污染问题，将污染削减视为公共物品，证明Wellisch的结论仍然是成立的。

List（1997）、Klibanoff和Poitevin（1996）、Klibanoff和Morduch（1995）、Rob（1989）和Farrell（1987）则研究了不对称信息下的污染问题，所得出的结论并不完全支持中央政府的规制结构。Klibanoff和Poitevin在以往研究的基础上，在1999年发表“（分）集权理论”一文，考察信息不对称下的外部性问题。在他们建构的模型中，存在一个中央政府和两个代理人，假定存在一个具有外部性的规模可以调整的项目。代理人之一能够运营该项目但产生的外部性可能影响到另一个代理人。两个代理人则拥有关于各自从项目中所能获得收益的私人信息。集权状态下，公正的中央政府拥有各种权力但是缺乏执行的能力；在分权状态下，代理人通过谈判来解决项目规模的问题。研究结论认为，规制型式的选择取决于项目所带来的私人收益和外部收益的情况，并不必然支持某一种规制型式。

Oates（2001）认为“竞争到底”的说法没有考虑地方政府竞争导致决策者选择有效的本地产出（包括环境质量）的可能性，因为要素的流入加大了税基，可能使地方政府拥有更多的财力来增加公共品的供给数量；何况地方政府提供的公共品也是影响区外要素流入的原因之一。因此，Oates认为地方政府竞争一定导致公共品供给减少的逻辑是不完全正确的。

总体而言，上述理论对环境质量供给和环境责任配置问题并没有统一的答案，大多数理论模型的前提是政府小型化、是资本市场的价格接受者、地方政府的财政支出不存在外部性等等。但理论模型至少表明，有些基本力量推动分权结构下环境决策的效率。如果进行环境决策的区域足够大，能够内化排污的污染，那么环境联邦主义是具有效率的。但是在这方面的探讨还处在萌芽状态，尤其是环境决策上的地区竞争所带来的影响的经验研究依然比较缺乏。