以财政分权研究为例

在新制度经济学的理论中，制度一直是经济发展的内生变量而非新古典经济学研究中的外生因素。因此，制度变迁究竟会对区域经济的发展带来什么影响呢？新制度经济学对此进行过诸多实证研究，尤其是诺思(1992/2008a)的《制度、制度变迁与经济绩效》更是成为经典。对制度变迁进行影响评价，可以从宏观维度的制度变迁和微观维度的制度变迁的角度展开。中国自改革开放以来30多年的发展，本身就是一个充满了制度变迁的历程。其中，影响了整个发展历程的重大制度变迁主要有家庭联产承包责任制、价格双轨制、财政分权(专指20世纪80年代的“分灶吃饭”式的财政改革)和分税制改革(1994年)和国有企业改革等。想要对新制度经济学中关于制度变迁的影响评价的汗牛充栋的文献进行全方位的综述，几乎不太可能。因此，下文主要参考现有述评性文献，就制度变迁影响研究领域中具有争议的话题进行简要介绍。

(1)财政分权与经济增长

关于上世纪80年代的“分灶吃饭”式的财政改革和1994年始的分税制改革的影响，众多领域的学者进行了相应研究。1994年分税制改革之前的中国财政体制的一大特点是中央和省级地方政府之间多种多样且频繁变动的“大包干”制度。1994年开始的分税制改革，将所有税种分为三类，即中央税(资源税和特种消费税)、中央地方共享税(如增值税，中央75%，地方25%)和地方税(个人所得税、企业所得税和农业税)。毫无疑问，财政制度的变革对经济发展(主要通过中央——地方关系、地方政府——企业关系产生影响)产生了深远的影响，但这些影响是正面的，还是负面的，不同学者的研究莫衷一是。例如，林毅夫、刘志强(2000)，张晏、龚六堂(2005)分别通过对1970～1993年和1986～2002年的省级面板数据的分析发现，财政分权与经济增长之间确实存在正相关关系。然而，张涛、邹恒甫(Zhang & Zou，1998)利用1978～1992年的省级面板数据进行的分析却发现，财政分权与经济增长之间并不存在正相关关系。关于财政分权与经济增长之间的关系的争论一直还在延续。不同的学者采用不同年段的统计数据、不同的计量方法进行着计量分析，结果是大家众说纷纭，犹如“盲人摸象”。在最近的一篇总结性的文献中，陶然、陆曦、苏福兵等(2009)指出，在1994年实行分税制之前，中央与地方之间的财政关系是典型的“财政承包制”。因此，地方政府有强烈的激励去大力扶持、甚至参与和主导地方工业经济的发展，甚至产生严重的“地方保护主义”行为。在分税制之后，地方政府所受到的激励发生了根本性的变化。分税制改革是典型的“财政收入权力集中而财政支出责任不变”的制度变迁。在此约束下，从理论上来看，地方政府应该会减少对地方工业经济的扶持力度。然而，实际的情况远非如此。以“低价出让工业用地”、“补贴性基础设施”、“放松劳工管制”为主要特征的“竞次”式发展模式(race to bottom)依旧延续(陶然、陆曦、苏福兵等，2009)。陶然、陆曦、苏福兵等(2009)在分析了中国土地出让制度后指出，工业经济(工业企业)和服务经济(商业贸易等企业)对地方税收乃至地方财政收入贡献的结构性差异，导致地方政府即便是仅能获得少量工业用地出让金的条件下，仍愿意压低土地出让价格以“竞次”式地招商引资，是因为工业经济的发展具有持续性，对地方财政收入(在分税中，地方政府能够获得的财政收入)有着持续的贡献，且能够带动相关的制造服务业的发展。商业贸易经济对地方财政收入的贡献主要体现在短期之内的土地财政收入。因此，地方政府更有动力来垄断土地一级市场，抬升土地出让价格。因此，认真分析不同制度背景下地方政府所受激励的结构变动，具有深远的意义。

(2)财政分权与官员腐败及违法行为

陈抗、Hillman、顾清扬(2002)的研究指出，在90年代中期伴随分税制而来的财政集权加剧了地方政府从“援助之手”到“攫取之手”的行为转变。在研究财政分权对地方政府角色与行为转变方面，同样地，吴一平(2008)的实证研究也表明，1994年起实施的分税制改革实际上加剧了中央政府的财政集权，的确恶化了地方政府的腐败问题。周黎安(2008)指出，在分税制下，由于增值税的75%上缴中央，因此，制造业所创造的大部分税收将流入中央财政。相比之下，由于城市扩张和土地占用所带来的税收以及其他的行政性收费收入，将全部为地方所有，这就直接激励了地方政府以土地出让为主要方式的所谓的“经营城市”行为，其间寻租行为层出不穷。周飞舟(2007)指出，正是由于分税制改革，使得地方政府更加专注于在财政预算之外谋取资源，典型的手段就是“圈地”、“卖地”行为。受到分税制改革的影响，地方政府的土地违法行为(梁若冰，2010)和腐败问题(吴一平，2008；吴群、李永乐，2010)都日益加剧。