越界污染与集中分权规制

2.3.1　越界污染与集中/分权规制

越界污染不仅面对着一般污染所具有的规制者与被规制者之间的竞争，还面对着规制主体之间的竞争，这类竞争包括了中央集中规制和地区分权规制的竞争，也包括地方政府之间的规制竞争。由于受污染影响的地区对污染来源的地区没有管辖权力，而且地区之间的规制竞争还可能恶化污染问题，越界污染似乎需要各方将环境规制权力上交到更高一级权威机构进行统一安排来实现有效规制。但研究表明，在信息不对称的情况下更为集中的环境规制并不一定更有效率。对国际越界污染的研究考察了在缺乏中央权威机构下各国合作解决污染问题的可能性，认为可以通过激励机制稳定和拓展多边环境合作，这为通过地区合作解决国内越界污染问题的激励方案提供了启发。

环境规制结构是决定环境绩效的重要因素。中央环境管理部门可以建立适用于全国所有污染源的污染收费政策，也可以由地方机构按照辖区特定情况单独设置收费水平。例如，在美国的环境政策中，规制结构是模糊的。1970年空气清洁法案规定，国会授权环保署设置全国统一的空气质量标准，各地区主要空气污染物的最高浓度标准在全国都是一样的。但是，两年以后的清洁水法案中，国会决定让各个州单独决定各自的水质标准。此外，规制污染企业的责任几乎完全由州承担，直到1970年才有所改变（Portney，1990）。通过20世纪70年代初期制定的《国家环境政策法案》（the National Environmental Policy Act）、《空气清洁法案》（the Clean Air Act）、《清洁水法案》（the Clean Water Act），联邦政府在环境规制中的角色变得相对积极一些。但是，随着十年后里根政府的“新联邦主义”政策的出台，大部分的环境责任由州级政府承担（Vig and Kraft，1994；Meier，1985），但随后又有逐步集中化的趋势^[9]。在欧洲，欧盟的污染控制策略与之相反：欧盟建立起一个超国家的权威机构来监督环境保护事务（Axelrod，1994）。这种差异引申出的一个公共政策问题是：关于越界污染的规制方，应该是地方政府还是中央政府呢？

Musgrave（1959）在分析财政问题时，将公共部门分为三种类型：配置（allocation）、分配（distribution）和稳定（stabilization）。环境质量的供给被认为是属于资源配置的范畴。不同层级的政府应该进行合理的功能分工，拥有各自的财政和规制责任，包括财政功能和环境责任的分配（Oates，1972）。遵照标准模型，如果成本和收益被本地化，局限在某行政区域的范围内，那么环境政策应该由本地政府来制定。如果污染是越界的，更为中央集权的措施则显得较为必要（Baumol and Oates，1988；Cropper and Oates，1992）。从越界污染涉及诸多主体这个角度来说，集中由中央进行污染控制似乎是极为合理的。但是从实践经验来看，诸如美国这样的联邦国家在越境污染问题上并没有体现出中央规制的优势。无论是《空气清洁法案》还是《水清洁法案》，都没能够有效规制污染问题。例如，《水清洁法案》在控制某州本土的水污染时却恶化了其他州的水质；一些州则通过加高烟囱的办法将污染排放到更远的超过州界的区域（Merrill，2002）。对环境规制薄弱的行政管理区域倾向于通过外溢效应降低本地的规制成本。由此看来，除非被影响的地区能够获得有效的规制途径或者通过外交和法律途径加以协调，否则污染者及其所在的行政辖区将成功地将污染成本外部化。