越界污染与流域综合管理

5.4.3　越界污染与流域综合管理

流域综合管理（Integrated River Basin Management，IRBM）是综合水资源管理理念（Integrated Water Resource Management，IWRM）^[21]在流域层面的运用。国际上所倡导的综合水资源管理制度是指以水资源为核心推进资源协调利用、人与自然协调发展为目标的管理制度。IRBM是指在整个流域尺度上基于长远利益对土地和水资源利用的综合管理与规划，通过促进水资源、土地和相关资源在开发与管理上的相互协调来达到最大化经济与社会福利目的，并且在这一过程中不损害流域生态系统的可持续性。

“从制度方面看，IWRM试图解决水系统所引起的许多边界问题。从经济学的观点来看，水与许多外在因素相关：水的使用者（以及其他人）常常影响水系统，甚至在不需要承担成本的情况下损害其他的用户。……一个规划地区与水相关的决定常常对于生活在其他地区的人有影响。”^[22]流域水资源利用中的主要矛盾在于水资源多用途（如农用、渔业和饮用）、多用户、多政府管理层级（地方和中央）以及用户和政府在权力上的不对等（例如上游的水用户和政府在水资源利用上更具优势）。传统的水资源管理是部门导向型的，不同部门和地区分别负责城市供水、灌溉、水力发电等，彼此之间缺乏协调。综合水资源管理则采取跨部门跨地区的方式综合考虑水资源的供给、需求和利用，注重水资源环境保护与经济效率之间的平衡。

从综合水管理思想出发，为保护整个流域的水质，至少必须从水体自身规模这样的层面来考虑污染规制问题，水污染管理是综合水资源管理中的一个部分。综合本章的研究，越界污染规制应当以下面几个主要原则为基础：（1）生态系统的维护是水资源管理必须考虑的一个目标。流域水资源的环境属性应视为国家所有的有价值的资源属性。尽管水资源的环境属性难以像其经济属性那样转化为有价商品^[23]，政府可以通过环境规制的方式界定水用户对水资源的使用权利，保护水的环境价值。（2）边界断面水质标准是保证区域水权稳定性的前提条件，分权规制的效率取决于国家或合作各方在流域信息等公共物品上的提供程度。（3）包括污染规制在内的水管理制度必须考虑水用户行为的社会经济原因，因而必须包含所有的利益相关者，流域各地区利益需要得到尊重，地区之间民主协商达成的规制合作协议是水管理制度的重要组成部分。

在不同的政治、经济背景之下，综合水管理体制会表现出不同的管理模式，并不必然等同于中央集中规制或特定部门集中规制流域水资源。将“综合管理”简单理解为“统一管理”是对综合管理理念的误读，综合水管理所强调的是在尊重流域各利益相关者的基础上对流域进行可持续的协调管理，而不是对流域进行集中管理。水作为重要的战略资源和公共必需品，其责任主体主要是各级政府，不可能通过单一部门进行统一管理^[24]。在流域战略环境评价基础之上，各级政府之间建立责权清晰的环境规制结构，并以此为基础，就规制工具、相关利益者的参与激励机制、水处理设施的投资机制等规制政策进行进一步界定，将有助于实现综合水管理体制的管理目标，实现对越界污染的有效规制。

图5-4　流域污染的规制制度框架

综合第四章和第五章的研究，我们将流域越界污染的规制框架用图5-4加以描述。图5-4包括两个部分，即流域水资源的环境规制制度和该规制制度的宏观制度背景。图中列示了政治制度、经济与社会发展政策、人口、资源与环境结构等构成宏观制度背景的重要因素，这些因素彼此之间相互影响，并共同影响着流域环境规制制度的运行绩效和变革趋势。

环境规制制度中的规制原则、规制结构和规制政策是相互作用、相互调整的，因而我们用双箭头加以表示。水资源国家所有和环境公共规制责任体现在以环境战略评价为指导的流域管理制度上，加强越界污染规制意味着提高对流域水资源环境属性的保护程度，因而应该突出环境部门在多部门参与的水资源综合管理中的主导作用，强化各部门之间的沟通和协调。国家环境部门及流域管理机构对流域合作机构进行宏观上的指导，但流域合作机构作为流域内各行政辖区民主协商原则下成立的合作组织，应在符合国家环境方针的前提下享有相当的自主性，这反映了环境分权规制结构的基本特点。国家环境部门及流域管理机构的主要职责在于为地区间的合作提供责任界定、信息公示和环境监控等基础设施，促进地区间的相互监督与相互合作。在这些基础设施之上，各地区政府可以在不违反国家宏观环境规划的前提下，就流域补偿和成本分摊问题进行谈判，就环境规制工具的协调运用加以调整（图中虚线代表地方政府行政辖区边界）。在第六章我们将进一步就越界水污染规制的政策工具进行分析。