越界污染规制中的可信承诺问题

5.4.2　越界污染规制中的可信承诺问题

在实践中经常出现的问题是：上游政府可能超过规定的水质标准排放污染，并以经济发展不发达拒绝赔偿或者以无法找到污染源为由推卸责任，这时上游实际上是侵犯了下游的环境产权。对下游而言，上游与下游由于是相同级别的地方政府，难以实施惩罚，即使可以查清上游的污染源，上游环保部门由于隶属于上游地方政府，也可能对污染源采取放任态度。下游地区的环保部门职责限制在下游地区的边界之内，难以越界参与环境规制，这时候下游对上游加以惩罚的可实施性是值得怀疑的。

为解决越界污染规制中的可信承诺问题，各地区的环境建设与环境监管需要实现分离，前者是履行地区环境责任的实施机构，后者是保护地区环境产权的实施机构。各地区的环境建设在于为本地区居民提供环境服务，包括就越界污染问题与其他相关地区达成监督与合作协议，包括监测和提供本地区的污染排放信息，与相关地区进行环境信息交流，通过流域合作机构和本地区的环境建设部门对越界污染信息进行交叉检查和校对，减少欺骗的可能性。由于流域合作机构为流域各地区政府提供了就共同规制污染问题进行沟通的平台，而且信息是公开的，违规排放污染的一方不仅可能面对名誉上的损失，也可能面对在其他事务上的制裁。另一方面，将环境监管部门垂直管理，可以避免环保部门因财政依赖受制于地方政府，也可以避免因政府层级问题导致的规制障碍，从而使越界污染的环境惩罚承诺得以落实。目前环保法律所规定的执法主体过多，实际上是将环境建设和环境执法职能混合起来考虑，难以落实环保部门的统一监督管理的职能。

在环境监察方面我们可以借鉴其他国家的经验，通过法律和组织机构来保证中央的仲裁和惩罚作用。美国联邦环保局有权要求各州执行联邦的环境法律，例如联邦环保局根据《清洁空气法》制定国家空气环境质量标准，并要求州提交实施计划，如果各州没能达标，联邦环保局可以剥夺各州的实施权利，自己制定和实施空气质量标准。在德国，各州有相当程度的自治权，但联邦环境部负责立法，由各州负责执法。联邦环境部拥有监督地方环保工作的权力，有权力要求执法不力的地区限期纠正，并拥有向法院提起诉讼的权力。在诸如法国和意大利这样的中央集权制国家，环境部通过设立区域派出机构监督地方环保工作^[19]。即使是欧盟这样的跨国界机构，欧盟法院也有权力裁决在欧盟机构和成员国之间，以及各成员国之间发生的环境纠纷，而且法院的管辖区具有强制性，各成员国不可以随意撤销，也不能有任何保留^[20]。