对越界污染的法律规制

6.4.2　对越界污染的法律规制

环境规制工具的目标有两个：激励目标（有效阻止环境的恶化）和补偿目标（有效清除环境污染损失以及对受害者进行适当赔偿）。法律作为环境规制工具同样能够服务于上述两大目标：通过环境责任的配置和赔偿（惩罚）规则的实施来内化环境的外部成本，激励排污者事前防范，调整其排污行为。法律规制工具主要运用在界定越界污染造成的环境责任以及实现对受害者的损害救济等领域。

越界水污染的主要特征包括：（1）长期性、累积性和转移性。污染物在水体中的积累往往是个长期的过程，对人体健康和社会生活带来的负面效应通常在积累到一定程度后才会爆发，而且随着水体流动越过行政边界，对污染源和污染损失的确定都较为困难。（2）环境信息的复杂性。环境信息不仅存在各地区垄断而流通不畅的问题，通常需要专业人员鉴定，举证因果关系困难，污染者可能以尽了环境义务而寻求免责。（3）侵害程度深，范围广，但是区域内外的受害程度往往存在区别。（4）造成的损失多元化，不仅可能造成财产损失，还影响到人们的生命和健康安全，具有很高的社会风险。

沙维尔（Shavell S.，1984）曾经就法律规制工具（主要指法律责任原则和指令型规制）和经济规制工具（主要指以税收、可交易污染权为代表的经济激励工具）的选择进行过研究。他认为，选择取决于如下因素：第一，政府权威部门与排污者在环境风险信息上的差异程度。如果排污者拥有的信息较多，法律责任体系使排污者能够成为治理污染的剩余索取者，因而会更为有效。第二，排污者对污染后果进行全面偿付的能力。污染导致的可能后果越严重，企业能够用以赔偿的资产越小，那么经济规制是更有吸引力的选择。第三，排污者因污染事件招致法律诉讼的可能性。如果受害者极为分散，受害者个体并没有动力发起法律诉讼，污染损害在累积了很长一段时间才显现出来，或者排污者很难识别，这种情况下法律规制体系面对的不确定性很多，对控制环境风险的激励程度相对经济规制而言比较低。第四，行政成本的高低。法律责任体系的优势在于只有在诉讼发生时才会产生成本，如果整个法律责任体系运转良好，使得排污者能够尽责进行污染治理，那么诉讼较少，成本相应较低。经济规制下，无论污染损失有无发生都需要支付运行成本和信息收集成本。布瓦耶和伯里尼（Boyer M.and Porrini D.，2002）在沙维尔研究成果的基础上，补充了第五个因素，即环境规制的执行者与排污者之间合谋或者说规制俘虏的可能性。如果法律能够保持其独立性，那么法律责任体系将更能有效地实现规制目标。

综合上述研究，我们可以发现，行政成本、信息差异和规制合谋问题使得法律规制工具更有吸引力，环境风险成本、财产约束和逃避规制问题使得经济规制工具更有效率。通常而言，法律规制工具在排污者占有私人信息而且环境风险很少发生的情况下能够发挥更大的作用，经济规制工具则在环境损失大、受害者众多和规制标准容易掌握的情况下更有优势。结合越界水污染的特点，经济规制工具和环境规制工具具有互补性，经济规制工具相对于法律规制工具而言具有相对优势，但鉴于各行政区彼此之间所显示出的“经济人”特征，必须在防止规制合谋上做出努力，需要通过法律规制工具强化政府问责制和污染者的责任，强化环境损失的事前（ex ante）激励和保证受害者获得补偿的事后（ex post）救济。

基于上文的分析并结合各国实践，我们可以就越界环境损失救济问题达成如下见解。法律规制工具通过责任配置从而实现社会公正（对受害方进行赔偿）和社会效率（最小化社会成本）。在法律责任体系中，首先要明确社会公众所享有的环境权。各国20世纪90年代以来的环境立法理念很大程度上吸收了“保护世代间的利益、实现可持续发展”和“保护环境权”的思想，鼓励公众参与环境保护。为改善污染者与受害者之间的信息不对称问题，环境信息的公开透明程度应是政府保证公民环境权的基本条件，例如越界水污染中任何公民都应享有对各辖区规制部门的信息请求权^[26]。其次，落实无过错责任（污染方的严格责任）^[27]，无论污染行为人有无过错，法律规定应当承担民事责任的，行为人应当对其行为所造成的损害承担民事责任。越界污染发生的概率和带来的损失与污染者的预防行为有关，与其所在辖区之外的受害者无关，因而是个单方行为下的激励问题。无过错责任意味着污染者要对污染造成的损失承担完全责任，将外部性内部化，这将激励污染者选择有效的预防措施，履行污染防治义务，如安装削污设施、对环境责任进行保险以分散赔偿责任等。