越界污染规制制度的供给

5.4.1　越界污染规制制度的供给

在美墨边界水设施的开发案例中，1944年签署的国际边界水协定没有考虑水质问题。盐碱化损失往往发生在流域下游，虽然大部分盐分来自上游。由于美墨科罗拉多流域条约与国际边界水协议没有针对水质的特别条款，下游州或者国家不能要求补偿，这样“受害者”更可能承担污染成本。下游灌溉者并非盐碱化的唯一受害者，市政和工业由于设施寿命变短和更高的水处理成本而受损，生态环境也遭到破坏。为履行美国在1973年与墨西哥达成的水质协议，1974年的科罗拉多流域盐碱化控制法案授权建设Yuma去盐厂和Wellton-Mohawk排水渠。Yuma去盐厂在1992年建成，花费2　580万美元，年运行费用3　200万美元，输往墨西哥的水每英亩尺平均成本407美元，而上游农民只为排水支付每英亩尺8美元的费用。Yuma去盐厂后来不再运行，每年的维护费用超过600万美元。如果当初在水量配置方案中包括水质的话，美国所建立的规制制度就能更具有针对性。据估计，科罗拉多流域的盐碱化给美国带来的年损失超过10亿美元。由于没有激励上游将盐碱化成本内部化的规制措施，联邦政府只有通过税收承担责任。

考虑到越界污染损失的累积性和全局性，有必要就越界污染规制制度的供给加以探讨。目前我国流域各地区仅是就水量分配达成协议，对水质问题还没有相应的评价与配置标准。这一方面造成严重的越界污染问题，一方面是各地区难以就越界污染纠纷的解决方案达成共识。随着人们生活水平的提高，人们对环境的支付意愿也在增加，水质这一属性逐渐成为水资源稀缺性的一部分，这时的流域水配置系统再不考虑水质的话，可能会造成水质在整个流域系统的恶化，从而大大增加污染控制成本。

我们的研究表明，通过流域各地区之间的合作可以在一定程度上就污染削减或者是污染防治达成协议，降低非合作状态下过量越界污染问题。但是，实现对越界污染的规制合作，需要有相应的制度架构为合作的达成和稳定提供条件。本章第一节指出，地区合作的基础在于双方对边界水质标准和污染损益函数具有共同知识，这是界定环境产权和确定单边支付标准的根本条件。一国国内流域的越界污染与国际流域越界污染的不同点在于，前者拥有中央权威作为协调与仲裁机构，可以为地区谈判提供基础性的公共物品，降低谈判过程中的交易成本。

2005年6月5日生效的《江苏省长江水污染防治条例》选择江苏省境内县级行政辖区之间的交界断面水质作为监控点，规定上游污染对下游进行赔偿和下游对上游治污加以补偿的水质标准，可以视为我国地方政府在流域越界污染规制供给上的一次尝试。该条例以政府法规的形式明确了省环境管理部门在多部门流域水资源管理中的主导作用，通过地表水（环境）功能区水质达标责任制和行政区界上下游水体断面水质交接责任制来控制长江在江苏段的污染。省政府承担县级行政辖区交界处水质监测系统的投资，通过信息公示和行政问责制督促各辖区控制其污染总量。该条例有助于明确各辖区的区域水权和环境责任，促进流域管理从水量配置转向水量与水质相结合的配置^[17]。

对边界水质标准的界定需要考虑到各地区的地理位置、水文条件、水资源使用的历史与现状、各地区的社会与经济发展对水的需求状况、其他水资源的可获得性、水资源的使用效率和对其他地区的补偿能力等，还必须考虑到整个流域系统的可持续性。这需要将战略环境评价引入到越界污染规制制度中来。战略环境评价是指对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载力进行分析预测和科学评价，从而从源头上控制污染，避免小范围环境治理的局限，降低局部的污染行为造成的宏观影响和累积影响。流域各地区的发展具有相互依赖性，越界污染问题的一个主要原因在于各地区均不考虑自身行为对其他地区的影响，没有将相应的外部成本内部化的激励。战略环境规划要求将流域的社会、经济和环境系统作为整体来综合考虑，在水质标准的制定与调整中注重各地区的协调与公平，超越行政区划对流域的资源总量与环境容量进行优化配置。

为维护流域各地区的环境产权，明确各地区的环境责任，需要建立相应机制实施中央的环境产权标准，从而奠定区域合作的基础。从这个角度来说，源自中央授权的流域管理机构可以视为中央的执行机构。地区之间的合作以环境产权明晰为基础，其协调机制可以通过移交部分地区环境规制的权力给流域管理机构来实现，也可以建立新的合作机构负责地区之间的流域补偿与成本分摊问题。

《江苏省长江水污染防治条例》规定，因控制不力导致重点水污染物排放总量超过控制指标，造成下游水域地表水（环境）功能区水质达不到规定标准且造成严重后果的，由有关的地方政府进行适当的地区间补偿，具体办法由省级政府规定^[18]。在各地区环境责任清晰界定的条件下，可以考虑采取地区间自愿合作协商的办法解决补偿问题，上一级政府应更多地承担协调和仲裁的工作，而不是确定补偿的标准。该条例是省级政府为规制其境内流域污染而对下一级地方政府规制责任进行界定的尝试，这种在流域局部进行环境规制责任配置的方式可以作为大流域中央与省级政府环境规制责任配置的参考，促进我国大流域范围内各地区环境规制合作机制的完善。