点源污染与分权规制

6.3.1　点源污染与分权规制

点源污染的典型特征在于污染源可以清楚界定，例如大型企业的污染排放远比小企业更容易得到监测和控制。由于大型企业对地方财政有着重要影响，当地政府更为偏好企业的生产而不是控制污染，尤其是当这种污染以越界的方式转移到其他区域的时候更是如此。

对点源污染规制工具的研究，不仅要考虑到点源污染的共性，还要考虑到不同点源对特定断面水质的不同影响。如果国家环境主管部门根据战略环境规划确定了流域某一监测点的水质标准，距离该断面远近不同的污染源对该监测点水质的影响也不相同，或者用环境经济学的术语来说，污染源的转换系数是不相同的。较容易得出的一个结论是，符合经济效率的排污税的特点为：每个污染源在某一特定监测点所交的税额不同。泰坦博格（Tietenberg，1974）指出，针对污染源不同的地理位置收税面临着政治和管理上的约束，折中的方法是区域性的税率体系，对不同地区的污染者征收不同的税率^[13]。因而，确立地方政府的环境责任，在不同地区征收不同水平的排污费用较全国统一的排污税而言更具效率。

对地方政府来说，希望其区域内的企业既实现经济利润，又进行污染削减，这里存在着多重任务的问题。为此我们采用多重任务委托—代理模型（Holmstrom and Milgrom，1991）对越界污染的激励问题进行考察（参见附录6-2）。企业可以视为政府的代理人，完成本地政府所期望的获得利润的任务和下游地区政府所期望的削减污染的任务。多重任务委托—代理模型的重要结论是，如果企业的某项代理任务是很难观测的，那么为了避免企业将投入过度转移到另一项相对容易观测的代理任务之上，对后一项代理任务的激励应该是低强度的。利润相对于污染削减而言更容易观测，前者可以通过市场销售和会计报表观察，而后者因缺乏相应的核算标准和完备的监测手段而相对难以观测。如果地方政府为企业获取利润设置了一个高强度的奖励机制，那么企业更会将投入转向获得利润这一任务。从这个角度而言，在对地方政府的考核中，相对淡化经济指标对政绩考核的权重，代之以更为全面的绿色GDP考核方式，从而降低地方政府针对企业利润设置高额奖励机制的激励，将有助于引导企业采取污染削减行为。

分权规制下的点源污染所面对的规制者是上游地区和下游地区的两个政府，这不同于单一政府下对点源污染的规制特点。在越界污染问题中，企业面对当地政府和下游地方政府两个委托人，当地政府可以通过对企业提供政策优惠促进企业创利，下游地方政府也可以通过补贴或者诉讼赔偿的方式对企业的环境污染行为加以影响。这时我们需要采用多重任务多个委托人的委托—代理模型进行分析^[14]。一般而言，两个委托人对代理人要求的任务之间存在一定的冲突。对企业而言，投入是稀缺的，对创造利润所付出的资源越多，对削减污染付出的资源越少。当地政府所提供的激励机制对企业创造利润的任务加以促进，对削减污染的任务则起着负面作用。相反，如果下游地方政府对上游重点的点源污染企业提供削减污染的激励（转移支付或者要求赔偿），这也会与企业创造利润的目标相冲突。

更进一步的问题是，如果下游地方政府给企业提供了高强度的激励机制，这意味着企业多投入一个单位削减污染，就可以获得更大的边际奖励。这同时意味着对创造利润的任务投入相对要少，当地政府将对企业采取负的边际支付，企业则可能将下游地方政府的奖励转给当地政府。如果下游地方政府认识到了这点，将不会提供高强度的激励。这种博弈的均衡结果是，企业接受的激励总强度非常低。多重任务委托—代理模型提供了改善激励总强度的思路：限制委托人只对代理人从事自己委托任务的行为激励，并禁止委托人以任何方式惩罚代理人对该委托人委托任务之外的投入。这样，为了使企业对所委托的任务加大投入，每个委托人都会给出强度很高的激励机制来进行竞争，这可以提高激励总强度。概言之，在财政分权背景下，各地方政府有各自利益侧重点的事实并非坏事，对各地方政府进行相应的责任划分有助于提高社会福利水平。对越界污染的控制，除了界定各区域之间的环境标准以外，承担下游地区环境质量责任的政府也需要对越界污染进行环境影响评价，从而采取相应措施敦促上游地区重点污染源提高削污努力。