竞争性用水与越界外部性

6.2.1　竞争性用水与越界外部性

整个流域范围内的水用户为数众多，他们对水资源的需求程度和使用方式都是不同的，这反映了水资源属性的多样性和水用户需求层次的多样性。水用户对水资源的使用从宏观层面来说可以大致分为消耗性使用（如饮用）和非消耗性使用（如工业用水）两种，前者直接消费一定水质的水量，后者在使用水资源之后还将全部或部分返还水资源。一般而言，消耗性使用在于维持整个生命系统的循环运行，水资源需求的压缩程度不大，对水资源的管理主要集中在非消耗性使用领域。非消耗性使用领域是水资源多元经济属性的体现，水资源属性不可分割和稀缺性不仅会导致追求不同经济属性的水用户之间的竞争（如灌溉用水与工业用水之间的冲突），在追求同一经济属性的水用户之间也存在竞争（如灌溉水用户之间的冲突）。

对竞争性用水的管理主要是由国家授权各区域政府对水用户的用水顺序加以界定。早在我国西汉就有“漕运优先，灌溉次之”的说法，唐朝的《水部式》则以“灌溉优先，航运次之，水磨最后”作为安排用水顺序的标准。我国目前的用水顺序权分配体系主要是通过取水许可制度对水用户的用水权规定优先级别，在保证城乡人民生活用水的基础上，统筹兼顾农业用水、工业用水、航运用水和环境生态用水的需要。

由于整个流域系统内的水用户之间存在天然的联系，水用户之间的用水竞争常常会导致水资源耗减或水质恶化的问题，并在水的流动性作用下跨越行政辖区的边界，造成整个流域的污染。根据世界银行对中国北方水问题的研究，北方地区的灌溉用水相对城市用水和工业用水而言，其用水地位较低，用水顺序被置后，因此很多地方存在污水灌溉和无水灌溉的问题，这加剧了各地区（省、县、灌区）之间的矛盾。由于我国流域的上游省市相对较为贫困，有很强的经济发展偏好，环境保护意识薄弱，也缺乏足够的环境保护资金，因此，在本地区水资源供求紧张时，所采取的应对方式不是在提高用水效率上，而是大量运用过境水资源，而且长期以来，我国各行政辖区水量配置的出发点是满足工农业生产和人类生活用水，而生态环境用水问题很少被考虑，生态用水几乎没有列入水量配置方案。在这种情况下，上中游地区抢先用水，不仅影响下游可获水量，也影响下游来水的水质，侵犯下游地区水用户的权利，导致整个流域冲突不断。这种冲突不仅体现在省与省之间，在省以下行政辖区之间水事矛盾也相当尖锐。

为解决竞争性用水导致的越界外部性问题，可持续的水资源管理必须在流域层次上进行。在灌溉或者工业等领域单独进行管理，或者通过命令—控制方式在各地区之间进行水资源的指令配置都无法实现流域水资源的有效运用，而是要考虑在所用用户之间进行互动的配置管理。这种互动的配置管理，一方面需要在用水顺序权的界定上进一步明晰，一方面需要运用基于市场的规制工具调节水用户之间的矛盾。

目前我国处在制度转轨时期，政府在水资源配置上发挥着主导作用，水用户的民间组织和配套制度还很薄弱。在流域内不同行政辖区之间界定用水顺序权主要还是依靠各地方政府代表本辖区水用户的利益参与谈判。目前用水顺序权的配置主要是由中央通过流域管理机构集中决策，各地区水用户的利益缺乏表达渠道，参与空间有限，因而缺乏遵守中央配水方案的激励，水量配置方案常常得不到贯彻^[7]。指令型配水方案通过自上而下的压力型体制实施，各年度的配水方式不具有一致的标准，导致各行政辖区区域水权处在不确定和无保障的状态，短期行为难以避免。我们在第五章地区合作的研究中，已经指出稳定的区域水权对流域水资源有效管理的基础作用，在水质与水量不可分割的情况下，没有合理的可预期的地区之间的配水方案，仅仅强调各区域对边界污染的环境责任是不切实际的。尽管处于国家安全和水资源的战略地位的考虑，以政府战略性干预和严格管理为核心的节水工作日益加强，依然要考虑到各地区政府和水用户的激励问题，在环境不确定状态下确定稳定的水配置程序。建立基于民主协商原则的、有稳定分配标准的、可预期配水方案仍然是完善用水顺序权配置的改革方向。

在这方面，澳大利亚的流域管理经验值得借鉴。为了更有效地使用水资源，支持流域的农业发展和环境保护，1995年的墨累—达令河流域委员会（下文简称为MDBC）的各州部长级会议提出了流域各州的中期分水上限方案（CAP），两年以后这一上限转为永久上限。该上限不是用来降低流域的分水量，而是限制对流域的过度取水。分水上限以各州在1993年、1994年开发水平下的分水额度为准，各州新的农业项目所需水资源必须从其他已经获得水权的用户中购买权利或者提高用水效率来实现。CAP不仅被视为一大创新举措，也被其他流域所效仿。CAP实施了五年后，MDBC对其效果进行了评估，结果表明，CAP虽然不足以实现流域的可持续性，但是它的确显著降低了流域环境恶化的风险，并且为长期水务投资提供了确定性的制度安排。

世界各国在用水顺序权的分配原则主要包括：（1）沿岸权原则，河流附近的土地具有天然的、优先的用水权利。（2）占用优先原则，首先获得水资源并能有效使用的水用户具有优先用水权。（3）平等用水原则，水用户具有同等的用水权。综合国内外的实践经验，我国用水顺序权的分配需要考虑的优先权因素包括水源地优先原则、用水效益优先原则和用水现状优先原则，考虑到国家的现实情况，我国的用水顺序权中还规定了粮食安全优先原则。配水方案在这些优先原则的基础上，结合流域水文特性，按照一定的分配规则对各行政辖区可以获得的水量及其出入境水质加以界定，各行政辖区则承担对本区域水用户取水权的分配和相应的环境规制工作。

国际上水资源管理效率高的国家所拥有的一个共同特点是：各部门各地区的水资源管理权限非常明确，区域用水管理由区域承担，资源配置和水环境保护等职责由反映流域整体利益的部门承担，经营职能由企业承担。根据市场经济对政府运作的要求，我国的体制设计应遵循部门职能与部门性质相适应的原则，水资源配置职能和排污管理这些涉及流域整体利益的职能由流域管理部门承担，重点在于对各辖区边界的水质进行监管，界定和保证区域水权的稳定，在各行政辖区，区域用水管理和环境规制可以由各地方政府负责，水资源的经营职能则逐步从政府转向市场和社会承担，这应该是区域水务改革深化的目标。