外部性的治理与矫正

第四节　外部性的治理与矫正

理论上，外部性治理有两个逻辑分支：第一是经典的社会成本——收益分析框架，强调政府在弥补市场不足中的积极控制职能；第二个是科斯定理，强调市场在资源配置中的效率地位，主张外部性相关的公共政策应侧重于产权界定、重新发现市场。实践中，由以上两种理论思路，分别创生、演变出不同的政策主张，在不同国家和地区的外部性治理中发挥了重要的理论指导。迄今为止，比较有代表性的外部性治理实践，大致可以归纳为以下两大类：直接政府控制、规制型政策和基于市场交易的治理政策。简单地说，这两类外部性治理方式的分歧主要体现在市场和政府角色的相对定位上：前者主张以政府管制为主，后者则强调市场在资源配置中不可动摇的核心作用。然而，必须指出的是，外部性和污染治理的公共政策实践中，并不存在理论逻辑推演预设的绝然两分的政府和市场。事实上，成功的外部性治理的政策设计，更多的是综合了不同交易治理方式的成本优势、监督执行差异以及技术创新激励的结果。

在详细展开外部性或污染的治理方案时，有必要澄清一个似是而非的观点，即企业或个人的行为不应该引发负外部性，外部性治理必须尽可能降低对社会不利的外部性的规模。事实上，从前面的分析我们知道，外部性的典型特征是私人成本与社会成本的分离，或者私人收益与社会收益的不一致，分散的个人决策将对资源配置有扭曲效应。但是，值得注意的是，外部性治理同样需要耗费稀缺的社会资源，比如生产供给减少所带来的利润损失以及公共部门的执法支出。因而，外部性治理的关键不在于尽可能降低外部性规模，而应该是从社会福利最大化出发，选择最合适的外部性水平。

图7－8　最优外部性治理水平

上图横轴代表污染的治理规模，MAC是清除污染的边际成本，随着污染清除规模越来越大所需要的边际清除成本趋于递增，这符合一般的污染治理规律：开始时单位的污染治理可能只要求生产原材料或生产车间的清洁即可；随着污染清除规模增加，后续单位的污染治理需要引进先进的机器设备才能实现。MSB代表清除污染的边际社会收益，当污染规模很低时清除一个单位污染给社会带来的边际收益很小，相反污染规模较大时，清除污染带来的社会收益趋于增加。权衡清除污染的边际成本与边际收益，最优的污染治理水平应该是Q＊，即此前的污染治理都能满足边际社会收益超过边际清除成本，社会总福利水平改进；而Q＊之后的污染治理，从社会福利角度看并不合适，因为此时边际清除成本MAC超过了治理污染的边际社会收益MSB，因而这种情形下的污染治理是过度了。从这个简单的例子，我们不难看出外部性治理的基本逻辑实际上是如何设计相应地成本收益激励，使得私人生产最优决策与社会福利最大化的污染水平相一致。

一、直接行政控制

直接行政控制或规制型（direct control or regulation）政策的基本特征是，政府通过行政法律手段，对生产负外部性的企业的生产过程或生产结果，进行强制性规定和调整。具体做法包括：基于生产绩效的管制（performance－based regulation），比如规定排放标准和投入管制（input regulation），即对生产过程中的投入品、生产程序和生产技术进行规定。常见的直接政府管制例子包括：公共场所禁止吸烟，规定有毒废弃物的处理标准，要求营运的出租车采用统一的尾气净化装置等。一般认为，直接管制的最大优势在于，外部性治理的结果较为确定，明显存在的不足则是治理成本往往偏高并没有达到最小化。

以污染治理为例，典型的直接政府管制是规定一个排放标准，任何超过这个排放规模的企业将被处以罚款或起诉。如果监督企业排放污染的成本较低，则将排放标准定为Q＊可以实现最优的污染治理水平。

但是，这种直接控制的做法，对所有企业制定“一刀切”的统一标准，典型弊端在于：一方面将导致“底线赛跑效应”，即所有企业没有受激励进一步改进污染治理的技术，相反都尽可能耗尽政府规定的排放标准。因而这种直接控制型的外部性治理，企业层面分散的技术创新激励较小；另一方面，如果企业生产函数或治理污染的成本存在差异，“一刀切”的做法还将使技术领先的企业污染治理不足，相反技术落后的企业污染治理过度。如下图7－10所示，两个企业的污染治理成本存在差异，第一个企业技术较为先进，边际污染治理成本较低，相反第二个企业技术落后，边际污染治理成本较高。如果排放标准为14个单位，即每个企业被允许排放7个单位的污染，则最后一个单位的污染治理，第二个企业需要耗费相当高的边际清除成本，相反第一个企业边际清除成本要小得多，因而，这一个单位污染治理从第二个企业转移到第一个企业，将降低污染治理的总成本。

图7－9　排放标准

图7－10　边际清除污染成本差异

二、基于市场交易的外部性治理

与直接的政府控制或行政管制不同，基于市场交易的外部性治理，强调价格机制对企业的激励效应，主张通过市场价格调节引导企业的生产决策与社会最优的污染治理水平实现一致。现实中，这种外部性治理思路的典型做法有两种：第一种是排放费用；第二种是许可证交易制度。

（一）排放费用

排放费用的基本逻辑是“庇古税”，即对企业每排放一个单位的污染征收一定的矫正性税收。这样，政府只需设定一个税收水平，每个企业将自动根据自身污染治理成本，与接受税收惩罚之间进行权衡，确定最优的污染治理水平。当然，在具体操作中，如何找到合适的税率以保证社会最优的污染治理水平，也是一个值得思考的问题。一般认为可以通过模拟市场的“试错法（try and error）”发现均衡最优税率。这种想法背后的基本逻辑较为简单，如果所有企业加总的污染治理水平或排放规模超过既定的排放标准，则需要提高税收水平；反之则相反。可以想象，相比排放标准，排放费用明显的优势是污染治理的总成本较低，因为税收可以视为是对污染治理的定价，技术较落后的企业选择少治理污染，多接受税收惩罚；而技术先进的企业则相反多治理污染，少接受税收惩罚。最终每个企业都将根据最后一个单位的污染清除成本与税收相等，确定最优的污染清除规模，实现治理污染的总成本最小化。另外，相比排放标准，排放费用税收调节方式的优势还在于，激励企业进行污染治理技术相关的研发以减少税收惩罚。进一步来说，如果监管者对企业生产函数特征掌握一定的信息，比如，清楚企业生产过程中产出水平与污染排放之间的关系，那么这种污染治理思路的监督成本相比较排放标准应该也有优势。

如图7－11所示，对于Q＊的社会最优排放水平，可以通过征收税收t加以实现。值得注意的是，税收t的大小正好等于污染治理水平Q＊时的边际社会收益MSB，后者可以视为该单位外部性污染所造成的社会损失，所以，税收t即为前面提到的“庇古税”。对生产企业而言，Q＊右侧污染治理的边际成本MAC小于税收，企业将选择治理污染，相反，Q＊左侧治理污染的边际成本超过税收，这时选择接受税收惩罚合算，最终企业支付的总排放费用大小为图中的矩形面积。另外，若企业边际污染清除成本存在差异，则技术先进的企业1将选择治理更多的污染，而技术落后的企业2选择接受更多罚款。如下图7－12所示，企业1清除污染的边际成本曲线MAC1位于企业2的边际清除成本曲线的下方，这意味着企业1相比企业2存在生产上的技术优势，或者企业1在清除污染方面有比较优势，此时在同样税率t下，企业1将选择污染6个单位，而企业2则选择污染8个单位。总之，最终两个企业治理污染都将满足最后一个单位的污染治理的边际成本等于边际税收。

图7－11　排放费用

图7－12　企业根据最后一单位的边际清除成本与税收相等确定最优污染水平

图7－13　排污费用与排污标准的出错成本比较

（二）排放标准与排放费用的比较

相比直接行政控制的排污标准，排污费用引入价格激励机制，企业分散的污染治理决策能够实现污染治理成本最小化，同时对企业层面的污染治理技术创新也有一定的激励。但是，排放费用同样存在不足，典型的缺点就是总污染排放总量不确定，并且这种不确定所导致的政策错误制定的成本可能很高。因为在排放费用规则下，环境治理部门设定一定的矫正税率，税率提高将使企业治理更多的污染，但是，对既定税率下企业排放的结果并无确定信息。于是，值得注意的是，如果企业污染治理水平对税收的弹性较敏感，同时污染的边际社会损失较大，则在排污费用政策下，排放结果的不确定所引发的出错成本将可能很大。如下图7－13所示，容易知道最佳污染排放标准为7个单位，简单规定排放标准为7个单位可以满足这一要求，另外，征收7个单位的税收同样可以实现相同的结果。但是，在实施排放费用的时候，如果征收的税收错误地定为6个单位，这时生产商治理的污染规模将急剧降低，而污染的边际社会损失较大，这导致社会福利损失高达三角形AED的面积。相反，如果排放标准错误地定为8个单位，则同样偏离社会最优的出错程度，导致的社会福利损失将仅为三角形ABC的面积。因而，从这一点出发我们可以理解，对环境污染破坏较为严重的外部性治理，比如有毒污染物的排放，公共政策倾向于使用直接控制型的政府管制。

（三）排污许可证交易制度

在排污标准管制下，污染排放的总规模相对确定，但是既定规模的污染治理成本往往较大。相反在排污费用规则下，污染治理成本可以实现最小化，但是最优税收水平及总排放规模的确定成为难题。于是，一个很自然的问题就是，是否存在某种制度设计能够综合排放标准和排放费用二者的优点？发端于20世纪70年代的排污许可证交易制度，正是这个方向上的一个可能的选择。值得指出的是，近年排污许可证交易制度，在各国的环境公共政策实践中应用日益广泛，被视为是迄今为止外部性治理最为成功的经济学贡献之一。

1．排污许可证交易制度的基本特征

一个典型的排污许可证交易具有如下三个方面特征：第一，每个单位的污染排放必须获得相应地许可证；第二，每个企业在初始阶段可以免费获得一定数量的排污许可证，许可证的总量为设定的最优排放规模；第三，排污许可证可以按照一定的市场价格，在企业之间的许可证市场进行交易。于是，在排污许可证制度下，排放污染的规模可以确定，即按照所需的污染治理规模和环境容量，发放许可证总量。这时候每个生产商将权衡许可证价格与清除污染的边际成本，如果许可证价格较高，企业倾向于多治理污染少购买许可证或者在市场上出售许可证，这样许可证价格将有下降的趋势。相反，如果许可证价格较低，则企业将买入许可证，同时减少污染治理，许可证的市场价格将趋于上升。最终，在许可证市场上，供给方和需求方都将根据最后一个单位污染清除的边际成本MAC与许可证市场价格相等，确定最优的许可证需求或供给水平，这样许可证市场出清的同时也意味着，每个企业也都实现了污染治理的成本最小化。在这个意义上，排污许可证交易制度不仅可以满足污染排放规模的确定性，同时又能实现既定污染治理规模的成本最小化。

2．基本许可证交易模型

典型的，假定存在两个代表性企业，企业1技术较为先进，企业2技术相对落后，于是边际污染清除成本MAC1＜MAC2。如果不存在市场监管，企业自由生产最多排放的污染规模为－X。初始阶段监管部门给每个企业发放均等数量的许可证＾X，两个企业选择的污染治理水平分别为a₁和a₂，市场上许可证价格为p。简单起见，假定许可证市场是一个完全竞争市场。因而，如果－X－a₁＞＾X，则企业必须买入许可证；相反，如果－X－a₁＜＾X，企业将卖出许可证。企业买入许可证的成本或者卖出许可证的收益可以表示为：

不难想象，许可证价格高的时候，企业将尽可能多治理污染同时卖出许可证；相反，许可证价格较低时，少治理污染多买入许可证。但是，企业最多卖出的许可证规模不能超过－X，即这时候许可证价格高到一定的程度，企业选择自己治理所有的污染水平，卖出所有的许可证。所以综上所述，企业对许可证的需求可以表示为许可证价格的函数，显然许可证价格与许可证需求之间是反向变动关系。如下图7－14所示，纵轴为许可证市场价格，横轴代表企业对许可证的额外需求：当许可证价格为零时，企业自己将不治理污染，从市场上买入的许可证规模为最大排放污染水平与初始许可证数量的差额，即（－X－＾X）；当许可证价格高到一定程度，企业将自己治理所有污染，在市场上出卖所有持有的许可证，即－＾X。值得注意的是，许可证价格低时，企业是许可证的需求者，而许可证价格高时，负的许可证需求恰好可以表示此时企业是许可证的供给者。所以最终企业的许可证需求实际上由一个分段函数构成，低于卖出所有许可证价格的阶段是一个右下倾斜的需求曲线，高于临界价格后变成一垂直向上的直线，这个阶段企业许可证的需求对价格完全没有弹性。

图7－14　企业的许可证需求曲线与内点解均衡

于是，存在两种可能的均衡情况：第一，如上图7－14所示，当许可证市场价格低于企业1卖出所有许可证的临界价格水平时，即监管部门发放的许可证水平适中，内点解均衡意味着存在某个价格水平，企业1供给的许可证X^s刚好等于企业2愿意买入的许可证规模X^d，这时候，我们可以解出相应地均衡许可证交易数量和许可证在市场上的均衡价格；第二，当许可证市场价格超过企业1全部卖出许可证的临界价格，即初始发放的许可证规模较小，如图7－15所示，此时将出现角点均衡，企业1卖出的所有许可证等于企业2愿意买入的许可证规模，许可证市场出清。^[3]值得注意的是，不论内点解均衡还是角点解均衡，企业1和企业2均根据最后一个单位的污染治理成本MAC等于许可证价格，确定最优的污染治理水平与许可证需求，因而均满足利润最大化或成本最小化条件。综上所述，许可证市场的供给需求决定了许可证出清价格，每个企业据此决策将能够实现外部性治理的成本最小化；同时污染规模受许可证发放水平控制，因而也可以像排污标准一样在事先确定下来。

3．简单评价

值得指出的是，尽管排污许可证交易制度克服了排放标准和排放费用的缺点，但是这项制度在运作当中同样存在一些不足。经常提到的排污许可证的不足，包括以下两点：第一，初始许可证的分配问题，平均分配许可证还是根据生产技术条件分配，经常引发了有关公平与效率的争论；第二，许可证制度仅仅在污染的位置没有差别的地方效果才比较理想，相反，如果污染排放的差别部分是由于生产商地理位置的不同，那么平均的许可证发放制度，将可能演变成为变相的区域产业补贴政策。

图7－15　许可证发放规模较小与角点解均衡