国会拨款制度的整合（—年）

第二节　国会拨款制度的整合（1921—1974年）

1.历史背景

这一阶段跨越了20世纪的大部分时期，是美国从崛起与扩张，到经历美西战争、经济危机、世界大战等内外危机，不断走向成熟的时代。在19世纪中后期“镀金时代”中，美国经济持续增长，完成了工业化、城市化和垄断化的历史进程。已转变成为工业化强国的美国，在更为广泛的社会生活领域内却暴露出众多矛盾与问题：劳资矛盾、贫富差距、工业化与城市化带来的挑战、权钱交易、经济上的垄断导致政治上的腐败等等。这充分暴露出，与迅猛成长的经济相比，美国的社会制度急需迎来一场相适应的改革和调整。19世纪末、20世纪初，美国正出现一场改革，即“进步主义运动”：在政治事务上强调民众的选举权利、将选举权扩大到妇女等群体、市政管理体制日渐完备、削弱了政党机器对政府管理过程的控制；在经济与社会生活中则推进公平的劳资关系、维护劳动者权益、推动8小时工作以及包括妇女、儿童权益的法律等。^[42]

特别值得注意的是，在进步主义运动的影响下，美国政治家和民众开始意识到，在缺乏适当预算控制的条件下，选举并不能解决全部问题，选任官员仍旧可能在收支决策上滥用职权。^[43]世纪之交，纽约等大城市的市政管理中开始推进财政制度改革，建立现代意义上的预算体制。在纽约的尝试中，由作为行政主管的市长协调，专门的预算部门统一集中行政部门的各项预算加以汇总，交付市议会审议；市议会则代表市民利益决定预算请求；而行政与立法两个机构都相应地建立起初具规模的预算专业管理人员队伍，辅助整个预算过程的顺利完成。^[44]这种所谓的“行政预算”方式，全然不同于从汉密尔顿到威尔逊的时代里存在的国会主导方式。在预算控制的制度安排中，行政分支与立法分支分享着预算权力，其中行政分支占据主动地位。^[45]“行政预算”方式在纽约等大城市的成功经验，为联邦政府预算拨款制度安排的再次改革与调整提供了重要的参照与选项。

进步主义给美国的政治经济生活带来一缕新风不久，经济危机和两次世界大战彻底打乱了美国发展的正常轨迹。二三十年代的“大萧条”是美国建国以来面对的最为严重的经济危机。为了应对危机，富兰克林·罗斯福总统采取了一系列国家干预经济的“新政”政策。而在第二次世界大战中的参与，也使罗斯福及其继任者杜鲁门成为军事领域的绝对决策者。两场危机造成了巨大的影响，“新政”政策包括公共设施、社会福利项目等大量政府投资，而战争也为联邦政府带来了巨额的财政负担，最终导致美国联邦赤字再次登顶。

危机之后的美国财政状况，并未如南北战争之后的情况那样逐步缩减、进而回归到平衡的状态。事实上，一方面“新政”政策的一些社会项目仍旧保留下来，60年代的民权运动再次扩大了社会福利，导致联邦政府支出持续增长；另一方面在二战之后，美国成为国际社会两极格局中的资本主义阵营的领导者，积极展开冷战，军备投入有增无减。这些新情况，直接影响了20世纪50年代之后联邦财政状况起落较大，赤字频现。20年代，联邦政府支出大概仅占国民收入800亿美元的5%，总统和国会各委员会还可以考虑在相互竞争的项目中平衡选择必要的财政支出。但当政府支出需求增加，甚至发展到1959财年占国民收入3 996亿美元的20%时，联邦政府必须考虑财政决策对于国民经济甚至国际经济的巨大影响作用。联邦政府预算的目的已不再是维持收支平衡，而是被视为联邦政府推进经济稳定发展、减少失业率的重要财政手段。^[46]

2.1921年《预算与会计法》

19世纪末、20世纪初，联邦政府支出急剧增长。“美西战争”带来的赤字、养老金负担以及巴拿马运河的修建等构成了支出的主要部分。“南北战争”之后的28年以来联邦政府始终保持的盈余被一扫而光，1893年开始出现了持续6年的赤字。虽然由于关税等收入的增加，在20世纪初的几年里有过短暂的盈余，但其后国家财政再次跌入赤字之中。

在这段时期，联邦政府各机构对于财政资源的需求激增。而国会在拨款过程中财政责任的分散与混乱，授权委员会与拨款委员会同时染指支出立法，导致无法对行政机构的预算请求给予充分的监督与修正。各行政机构的首长毫无协调地准备各自机构的预算，提交各部部长，部长再交给财政部长，财政部长原封不动地转交国会。

在整个拨款过程中，总统的作用相当有限，几乎无法插手任何环节。事实上，总统也根本没有权力介入整个预算收支的决策过程。收入的预期与支出的预期是相互分离的，财政部长将收入和支出一起交给国会，支出的要求往往远远多于收入。在这种情况下，财政控制作为对行政机构的工作、计划和政策施加影响的权力由国会而非总统行使。虽然每年国会都拒绝表决大量的追加拨款，但立法机构政策管辖权力仍缺乏效率，而且并不全面彻底。

20世纪20年代之后，美国的内外危机给予总统一个提升自身权势的绝佳机会。面对大萧条、面对二战时，总统具备以最快的效率获取信息、作出决策的资源和能力，这些都是国会这样一个因利益多元而碎片化的代议机构无法代替的优势。在内外危机中，富兰克林·罗斯福连续担任总统长达12年，其推行的内外政策最终引领美国走出了困境，在公众心中树立了总统的威信。也正是在危机时期，总统使用了最多的否决权，这充分说明这一期间国会或者国会中的某些议员持有与总统相左的政策立场，并以此抗拒总统权力的抬升。罗斯福之后，总统权力持续上升，并在约翰逊和尼克松时期达到顶峰，被称为“帝王式的总统”。

内外危机造就总统权势上升的同时，也使国会意识到控制联邦财政收支的重要性。面对战争和经济危机带来的巨大财政困境与赤字缺口，国会必须进一步强化对联邦财政支出的控制。1909年3月4日，国会在由拨款委员会负责的《综合民用事务拨款法案》（Sundry Civil Appropriation Bill）中加入了一个附件条款，要求财长作出未来一年的收入预期。以这个估计的收入预期为基础，财长向总统明确收入的情况，而总统则建议国会如何减少一些支出，以保持联邦支出与收入协调。^[47]国会通过这一附件条款的动机，并非强化总统权力，更非将其手握的财政大权让渡出去，事实上立法者们的真实动机是希望将浪费国家财力的批评转嫁给总统及其行政机构。虽然总统从这一附件条款中获得权力具有偶然性，但这仍是走向统一预算体制的重要一步。按照这一条款，当年国会首次将介入预算控制的权力赋予威廉·塔夫脱（William Howard Taft）总统。

塔夫脱在执行附件条款时，并没有简单照搬，而是在预算提交前，充分发挥了削减预算的权力。由于缺乏专门负责监督预算的行政人员，塔夫脱要求其内阁成员尽最大努力削减本部门的预算，这一努力实现了可观的预算削减。然而，虽然塔夫脱强调削减之后的支出需求已是政府必需的数额，国会仍旧保留了自己倾向的项目，再次进行削减。这直接给各行政部门带来了财政困难，进而不得不再次向国会申请追加拨款。

由于联邦政府不断增长的财政需求，塔夫脱于1910年向国会争取了一项10万美元的拨款，从事预算监督的制度设计。随后的1911年3月8日，塔夫脱组建了由5位专家组成的“经济与效率委员会”（Commission on Economy and Efficiency），负责对行政机构特别是其财政过程的组织和运行进行研究，最终形成了一份关于建立完整国家预算的需求与途径的报告，题为“需要一个国家预算”。^[48]

1912年6月27日，塔夫脱向国会提交了这份报告，陈述了建立国家预算的迫切。这份报告虽然并未进入国会动议，但其内容却被广泛知晓，并引发了对一个统一国家预算的讨论。一些颇具影响的国家级媒体相继发表文章，抨击当时的财政制度，特别是国会拨款过程中的弊端，期待建立国家统一预算的立法。1912年10月，美国商会向其成员发出了一份民意调查，其结果表明绝大多企业倾向于统一的国家预算。1917年，美国商会在年会上再次压倒性地重申了对统一国家预算的支持。^[49]在全美商业利益的影响下，参加1916年总统大选的民主共和两党候选人都将国家预算列为其施政纲领。

在美国政治圈开始接受统一国家预算体制的同时，一战的爆发再次给联邦财政带来沉重的压力。联邦政府的支出从战前的7亿美元，增加到1918财年的127亿和1919财年的185亿美元。这也为战后国会和行政机构严格控制财政提出了更为紧迫的要求。

1918年，来自伊利诺伊州的国会众议员麦蒂尔·麦克考米克（Medill McCormick）向众议院提交了一项建立国家预算的复杂计划，要求由财政部准备统一预算、重组筹款委员会和拨款委员会，并建立对国会负责的独立机构承担原本由财政部管辖的审计事务。1919年，众议院建立了一个预算特别委员会，以便考虑当时财政体制的问题，并就建立国家预算体制提出建议。^[50]9月22日，这个特别委员会展开为期两周的听证，由众议院拨款委员会主席詹姆斯·古德（James W.Good）领导主持。听证会邀请了大约37位证人到场质询，其中包括卸任的塔夫脱总统、经济与效率委员会的部分成员以及财政部长等内阁官员。^[51]

很快，特别委员会就对建立国家预算的必要性达成了一致意见。而后的讨论焦点则落在“应该建立一个怎么样的机构来实现国家预算”，或者“国家预算应当由总统准备还是在总统的领导下由财政部长准备”等技术性安排上。针对行政机构中为加强总统权力而可能建立的专门预算机构“预算管理局”，委员会倾向于也建立一个对国会负责的独立审计与控制机构，以确保国会对于财政的控制，平衡府会关系。这个独立审计机构将监督各行政部门的财政运行情况，并向拨款委员会提交报告等建议，协助国会作出自己的预算判断。来自行政机构的证人们，还向委员会提出了增加行政分支预算影响力的若干建议，但没能得到支持。

经过两周的听证酝酿，委员会最终向众议院全会提交了一份法案，被称为《古德法案》。该法案内容包括：由总统每年负责准备、报告各行政机构的统一预算；在行政机构体系内建立预算局（Bureau of Budget）以辅助总统提出行政预算请求，预算局的局长属于总统行政团队的政务官，由总统提名、国会参议院通过而产生；在立法机构体系内建立总审计署（General Accounting Office）对国会负责，其领导是总审计长（Comptroller General），作为独立的无党籍官员，由总统提名、国会参议院通过而产生，任期15年，不得连任。^[52]

1919年10月21日，经过7天的争论，国会众议院最终以285比3通过了《古德法案》，随后提交参议院审议。但当时的参议院正在就《凡尔赛条约》的批准展开讨论，无暇在第66届国会第一个会期（1919年）结束之前讨论《古德法案》。直到1920年初，参议院才将其交付给相应设立的参议院预算特别委员会审议。在参议院的讨论中，参议员们推翻了众议院的设计，将准备与报告统一预算的权力从总统那里转移到财长手中，随后这一制度安排得到了参议院全体的一致同意。在这种情况下，两院只能通过协商委员会的方式协调两个不同版本的法案，其协商的结果为：总统保住了准备和报告预算的权力，但预算局被设置在财政部的领导之下^[53]；总审计长的离任只能由国会通过决议案的形式决定。^[54]

身为“进步主义运动”的积极推动者，总统威尔逊支持国家统一预算的改革，但却因认为“将总审计长的离任置于总统权力之外的安排”侵犯总统的宪法权力，最终否决了两院妥协的方案。^[55]此后整个第66届国会的第二会期未再提出相关的预算改革法案。1921年初，即第67届国会的第一会期，国家预算的法案被再次提出，并在作出相应修改后得到两院通过，改动即总审计长的离任虽需通过国会决议案通过，也需经过总统签字方可生效。1921年6月10日，这一修改后的法案被时任总统的共和党人哈定签署生效，即所谓的1921年《预算与会计法》（Budget and Accounting Act of 1921）。

3.拨款委员会的权力整合

面对危机引发的财政困境，总统主导预算权力的同时，国会内部相应地强化了对财政决策的立法控制，彻底改变了以往多个委员会共同分享拨款权力、授权与拨款不加区分的制度安排，统一的拨款立法权回归到拨款委员会手中。

对于拨款管辖权的统一，在酝酿《预算与会计法案》的预算特别委员会听证中就有提及。1919年10月11日，预算特别委员会向全会提交法案，要求将所有拨款管辖权统一到拥有35个成员的拨款委员会手中。这一期间先后担任总统的塔夫脱和威尔逊都赞同统一拨款权力的设想。1916年，民主党人威尔逊的竞选纲领中明确指出，“将拨款权集中在由议员组成的单一的拨款委员会手中，确保了责任的集中、支出标准的统一，并最大程度上杜绝了公共支出中的浪费与滥用。”^[56]

1920年6月1日，众议院审议了这一提案，集中讨论是否需要这样一个国会内部的组织调整来适应统一的国家预算体制。来自俄亥俄州的共和党人西蒙·菲斯（Simeon D.Fess）指出，“这一改革将成为让新预算体制变成现实的最后一步。”纽约州的共和党人沃尔特·马吉（Walter W.Magee）则预言，“除此之外，我们没有任何办法实现一个高效的国家预算。”^[57]反对者认为拨款委员会不具备能力和知识完成原本由专业授权委员会负责拨款事务，并质疑拨款委员会内的各分委员会无法协调一致完成拨款审议。最终这一决议在众议院中以158比154通过，123名众议员缺席了投票。除了统一委员会的管辖权之外，众议院预算特别委员会中还有议员建议将所有领域的政策项目拨款统一到一个“一揽子”式的综合拨款法案当中，这样有助于国会议员在审议中可以考虑全面，更好地控制预算。但由于拨款法案在各分委员会的进度不一，要通过“一揽子”式的综合拨款需要几周甚至更长的时间消耗，这一规则修改最终并未得到立法通过。

1921年，重新获得完整拨款管辖权的众议院拨款委员会马上设置了12个政策领域的专门分委员会，即农业部分委员会、商业与劳工部分委员会、哥伦比亚特区分委员会、独立机构分委员会、内政部分委员会、立法机构分委员会、海军部与海军分委员会、邮政总局分委员会、国务院与司法部分委员会、财政部分委员会、陆军部与陆军分委员会以及短缺分委员会（Defi‐ciencies）。这种分类基本对应了行政体系内接受拨款的各个部门，每个分委员会也对应着一项拨款法案。其中的短缺分委员会不同于其他分委员会负责某一政策领域或行政系统的拨款，而是负责所有的追加拨款。众议院拨款过程与拨款委员会的变化，也给对口的参议院带来了程序问题。1922年，参议院也对拨款管辖权和拨款委员会构成作出了同样的调整。

在随后的20年中，拨款委员会分委员会的设置保持了相对稳定，只有随着拨款法案对应行政机构的调整而产生过几次微调。如1924年将财政部拨款和邮政总局拨款合并、将商业与劳工部拨款和国务院与司法部门拨款合并；1937年将陆军部与陆军拨款拆分为军队建设拨款和陆军部民用职能拨款等；1939年将劳工部拨款单独列为一项拨款法案；1943年到1944年，将司法部拨款列入立法机构拨款法案当中。

1946年《立法机构组织重组法》（Legislative Reorganization Act of 1946）是国会体制现代化的一个标志性法律，建立了现代意义上的委员会及其分委员会体制。其中拨款委员会除了公开听证程序和相关文件等规则改变外，其分委员会也作出了相应调整，更为专业化。在第80届国会（1947—1948）中，两院拨款委员会都各自下辖12个分委员会，它们分别是：农业，短缺，哥伦比亚特区，政府合作，独立机构，内政部，立法机构，国务院、司法部与商业部以及司法机构，财政部与邮政总局，劳工部与联邦安全局，陆军部，海军部等。其后随着各部在行政机构体系内的地位变化与重组，拨款委员会分委员会也再次相应作出调整，多则15个分委员会，少则10个左右。第90届国会（1967—1968）两院相继建立了专门负责交通部事务的交通分委员会，两院拨款委员会中分委员会数量确定为13个。第91届国会（1969—1970）中，国会两院拨款委员会再次增加了对外事务运行分委员会，并撤销了短缺分委员会，最终保持了两院拨款委员会分委员会在设置和职能上的平行一致。^[58]

在国会委员会主导的时代里，拨款委员会却是相当分权化的组织，其下辖的各分委员会在各自政策领域具有绝对的拨款管辖权力。根据统计，当时由分委员会审议通过的拨款决议中的97%最终被全会通过，而拨款委员会全会仅确认各分委员会的决定，少有修改。^[59]因而，两院拨款委员会各分委员会在设置上的不断调整，可被视为是拨款委员会对拨款过程更为科学而有效的管辖，同时也是各分委员会之间管辖权限相互竞争的渐进过程。

4.拨款委员会的构成变化

1910年人口普查之后，国会两院议员的人数规模已与当今无异。议员的构成也延续了18世纪以来的发展趋势：专业化和常任化程度持续加深。与19世纪末众议院中新当选议员大概约占全部议员的40%到50%相比，20世纪初的新议员仅占众议院全体的20%左右，最高为1933年的37.7%，最低为1957年的9.9%。^[60]其中原因有二：一方面，随着美国所处国内外形势的变化，包括预算拨款在内的立法工作压力加大，国会立法工作在数量和专业程度上的要求都逐渐提升，需要专业而常任的议员；另一方面，南北战争之后的美国，两党政治呈现明显的地域分布，南部选民往往只选举民主党人上台，而共和党则在东北部、中大西洋沿岸以及中西部等地获得绝对支持。这种地域上的党派分化，也形成了众多来自安全选区的议员。他们最初的当选一定程度上得益于党派标签，但其后的连选连任则逐渐使其成为该选区利益的最佳代言人，而得以长期在国会山上任职。

以第86届国会（1959—1960）为例，众议院拨款委员会的55位成员在进入该委员会之前平均已经在国会服务了3.38年，而在参议院这个数字为更高的5.26年。^[61]拨款委员会的成员初具资历，就意味着他们经历过更多换届选举的考验，来自更为安全选区。正是因为他们多来自安全选区，其一旦进入拨款委员会则更不易离开。^[62]当年在众议院拨款委员会中的民主党人平均任该委员会成员已8.74年，而共和党人则是10.2年。时任拨款委员会主席的民主党人克劳伦斯·卡农（Clarence Cannon）已在拨款委员会中立法30年，而作为少数党首席成员的约翰·塔伯（John Taber）身为该委员会成员则已36年。相似的情况也发生在参议院中，平均在该委员会服务的年数为7.44年，1/3的成员在10年以上，最长者为32年。^[63]由此可见，资历成为是否担任委员会以及分委员会领导的关键条件之一。由于资历而上任的拨款委员会领导长期在任，在委员会成员参与分委员会等事务中扮演关键的协调角色。^[64]

在此前国会众议院的运作过程中，由多数党领袖出任的议长掌握着各委员会的组成及其领导人选等事宜，并担任规则委员会主席。1902年到1910年，共和党掌握众议院多数席位，议长约瑟夫·卡农（Joseph Cannon）不但在制定规则、构成委员会等组织议题上大肆施加影响，而且在日常议题审议中也经常干预。1910年（第61届国会），受到进步主义影响的共和党人和处于少数党地位的民主党人联合起来挑战议长卡农，修改规则，最终取消了议长兼任规则委员会主席以及控制委员会构成等权力。^[65]1911年，第62届国会开幕，民主党人掌握多数席位，新任议长查普·克拉克（Champ Clark）宣布继续放弃议长特权，各委员会构成由全会选举产生。^[66]而在国会领袖和党团对委员会不再施加控制的同时，资深议员成为一个相当具有影响力的群体。资历深者更容易获得拨款委员会等更具权势的委员会席位，而委员会的领导也由资历较深者出任。这些国会委员会领导往往为来自南方长期在任的保守民主党人，掌控着委员会的议程、人事以及助理雇用等众多权力。^[67]为了确保长期在任，议员们加入与其选区利益相关的专业委员会，并在立法过程中最大程度上将利益带回选区。选区通过议员实现利益之后，将继续选举其连任，这样也就是资历实现的“自我强化”。^[68]在如此情况下，委员会成员构成长期稳定，党团对其的影响逐渐削弱。各个委员会最终成为主导国会运作的核心组织，这也开启了所谓的“委员会国会”时代。1913年，通过联邦宪法第17条修正案，参议院开始由民众普选产生。当届的第63届国会（1913—1914）参议院完善了两党党团的组织结构，在两党党团主席之外，设置了多数党和少数党领袖。但在委员会组织和立法规则等问题上，仍旧延续了以往的规则。这样，资历成为两院都遵守的一个重要标准。

就当时参与两院拨款委员会而言，议员们往往集中在两个维度的考虑：在国会内的权势和在选区内的利益。^[69]事实上，拨款委员会管辖的范围除了对行政机构的拨款之外，也包括对于整个国会系统、其他各委员会等支出的管辖权力。这就意味着，拨款委员会的决定在国会内外都具备相当关键的制衡影响力。^[70]在这种情况下，拨款委员会成员为了维持或突出其影响力，必然倾向于削减行政部门和国会其他部门的支出要求。^[71]而这种削减也使拨款委员会面对着国会内外的更大压力，导致其成员为维持拨款委员会的权势形成了一种所谓的组织网络与共识，进而保证了委员会内部的党派成分有限，两党议员往往倾向于合作，共同维护委员会“守财者”的权威，削减政府开支。^[72]同时，拨款委员会成员，往往在削减开支的同时，尽量采取制定专门项目等方式，向选区输送利益，加强连选连任的可能。由于参议员的选区即各州，相对于众议员的选区更为普遍地需要联邦财政资源的支持，因而参议院拨款委员会成员对选区利益的关照更为突出。^[73]作为拨款委员会成员，他们往往还兼任其他授权委员会的成员，而且大多也是符合他们选区利益的委员会。如来自密西西比、佐治亚、亚利桑那或者蒙大拿等农业州的议员往往同时身为农业委员会和拨款委员会农业分委员会的成员。^[74]造成这一重叠安排的直接原因是选区导向。只有农业州的议员才会关心农业利益，参与涉及该利益的委员会，而由于委员会主导了国会即选区利益主导了国会，党团无法作出协调。如此重叠安排造成的最严重后果正是拨款过程中可能对某些行业利益或选区利益倾斜，毕竟授权人就是拨款者，各授权委员会之间的竞争直接变成了拨款分委员会的竞争，可能存在对某一行业或选区利益失去有效的财政控制，造成联邦财政的不均衡分布，甚至浪费。由此可见，议员参与拨款委员会的动机内部存在矛盾性，一方面要维护权威而作为“守财者”，另一方面又要借此特权为选区利益服务，这也为对拨款委员会制度安排的再次改革埋下了伏笔。^[75]

此外，对于具有较强专业特性而立法工作又繁重的拨款委员会而言，雇用立法助理是十分需要的。事实上，最初选择助理人员往往是由党团选择政党忠诚者，以确保体现本党的立法意愿。随着委员会时代的到来，助理的选择开始由委员会领导依照其本身的资质和能力决定。正如第86届国会拨款委员会主席卡农所说的那样，不会“做政治选择，因为这个位置太重要了而不能作为体现忠诚的方式。”但值得注意的是，委员会领导毕竟是具有党派属性的，因而他们在选拔雇用助理时未必会全然中立。

两院拨款委员会助理的规模在这一阶段中实现了明显增长。20世纪40年代之前，两院两委员会也就仅仅雇用7、8位专业人员和少量文书人员作为助理。而到了1960年，参众两院拨款委员会的助理规模分别达到59和31人，1970年则分别增加到71和42人。^[76]委员会助理数量的增加，一方面说明委员会强调专业而高效的立法过程，另一方面也说明委员会在国会内部的主导地位，它们可以通过组建自己的助理队伍，维护本委员会代表的利益，作出相应决策。

5.改革的效果与其后的立法

虽然国会中出现了拨款者的利益输送，但在1921年之后的第一个十年中新的预算体制运行良好。总统的预算通常被国会拨款委员会视为考虑的最大数额，并作出一些细微的修改。在最初四年里，国会每年平均削减预算额约为1 000万美元，约为年度总预算的0.5%。此外，行政预算中的限制减缓了国会在支出上的压力。在整个20年代，总统和预算局要求各部门严格控制财政收支，拨款委员会也拒绝了各行政部门要求恢复总统削减部分的请求。这也保证了这一阶段实现了一定的财政盈余，偿还了国家债务。比如，1930财年的预算为33亿美元，而最终实现了近7.4亿美元的盈余，用于偿还国家债务。

如图3.2所示，1931年到1940年的十年间，联邦政府支出史无前例地在和平年代持续增长，并引发了赤字。由于国会放行了富兰克林·罗斯福一系列应对高失业率的紧急救助与工作救助计划，联邦政府支出从1931财年的40亿美元上升到1940财年的90亿美元。虽然赤字和国债的激增已经敲响了警钟，但总统和国会都不愿意在高失业率尚未改善的条件下，缩减联邦政府支出。1939年到1940年间，失业问题得到大幅度缓解，但还未来得及达到充分就业，美国就卷入第二次世界大战而再次引发军事支出的飙升。

在第二次世界大战的6年中，联邦政府支出上升至3 800亿美元，造成了2 110亿美元的赤字。^[77]在战争的紧急状态下，预算局、总审计署或者国会的拨款委员会都不可能对支出进行严格的限制，国会对预算的控制也相应地放松。在整个战争时代，民意的诉求也从经济的发展转向赢得战争的投入。而当战争结束的时候，民意则再次回到要求国会和行政机构对政府支出加强控制上来。1947财年，联邦政府的支出是390亿美元，远低于1946财年的600亿美元，到了1948财年这个数字再次被减少为330亿美元。此后，联邦支出再次保持了持续稳步增长，1959财年时数字已经激增为807亿美元，占当年国民收入的21%，而当年的政府收入仅为683亿美元，导致了124亿美元的赤字。1962财年，联邦政府支出增加为900亿美元。

图3.2　美国联邦政府的盈余与赤字（1917—1967）

资料来源：Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，3^rd ed.，Washington，D.C：Brookings Institution Press，2007.

和平年代下联邦政府支出的急剧增长，很大程度上与冷战状态下的军备以及越南战争等美国更多参与国际事务有关。当时军事预算支出最高可达500亿美元，占据年度预算的一半以上。面对战争的威胁，以及总统对军事权力的不断提升，国会对于军事开支的控制十分乏力。另一个导致和平时代赤字的原因，应该是日益增长起来的联邦公共福利项目的开支。1929年，此项开支仅为950万美元，而到了1959年上升为7 040万美元，1961年则增至9 710万美元。而60年代民主党政府的民权运动与“伟大社会”（Great Society）更是将这方面的支出推向新高。必须承认，越战、冷战军备支出与民权运动、社会福利等国内支出的同步激增，事实上是总统主导预算的情况下应对国际国内大形势的政策选择，是无法通过国会拨款委员会等立法控制加以遏制的财政后果。

两院重新建立的统一拨款管辖权的拨款委员会，并没能实现控制支出的良好预期，甚至没能实现单一的拨款法案以及统一的预算，这与其制度安排也存在一定关联。当时，各行政机构的预算请求，仍旧在拨款委员会下属的各个分委员会中审议、通过，仍然是多个拨款法案付诸表决。总统汇总各行政机构的国家统一预算请求，提交国会之后，马上按照分类被拆分，递交不同政策领域的分委员会，每个分委员会仅仅考虑自己负责的一部分预算。虽然拨款委员会主席和首席成员在这个过程中也会发挥一些调控与平衡的作用，但不同步进行审议的分委员会之间很难构成合作与协调一致。拨款委员会作为一个整体仅仅对各分委员会的审议做些表面文章的监督，并不能发挥修正的作用。

同时，由于授权委员会的所谓“后门支出”（backdoor spending）不断增长，拨款委员会的权力也被明显挤压了。授权委员会往往通过两种财政技术手段或绕开拨款委员会的管辖或强迫拨款委员会拨付款项偿还债务。其一就是借贷方式（borrowing），即授权委员会允许行政机构采取借贷的方式完成项目，借贷则来自国债和行政机构本身发行的债券。这部分款项已经发生，事后拨款委员会无法拒绝拨款偿还。其二是合同方式（contract），即授权委员会允许行政机构在获得拨款之前与其他公私部门订立合同，产生支付义务。在这样的情况下，拨款委员会往往无力停止已经存在或实施的合同，只能拨付款项。除了这两种财政金融手段之外，授权委员会还可以利用所谓“强制性支出”（mandatory spending）的方式绕开拨款委员会掌握财政资源。随着美国政府职能的扩大，社会福利项目不断增多，如对退伍军人的福利、社会保障、医疗保障、基础教育项目等。这些体现国家责任与义务的项目，往往一经相关的授权委员会批准，便成为国家永久性的强制执行的支出项目，拨款委员会无权插手。随着这部分开支在预算中份额的加大，拨款委员会所管辖的“自主性支出”（discretionary spending）在联邦财政资源中所占比重越来越小。^[78]

1946年《立法机构重组法》在两院之间建立了联席预算委员会（Joint Budget Committee），以协调两院筹款委员会与财政委员会之间、两院拨款委员会之间的立法。联席委员会在每个会期之初召集，协调统一收支的预算立法，确定未来财年拨款的最大数额，以及可能出现的赤字情况，形成报告。该报告在当年的2月15日前完成，并以“联合决议案”（concurrent resolu‐tion）的方式由两院通过，作为当年财政立法的依据之一，旨在进一步加强对政府支出特别是“后门支出”的限制。但这种立法机构制定预算的尝试，并没有成功。随后的1947年、1949年里，协调会议都没能最终达成一致意见。事实上，这一制度安排存在着众多弊端，如联席委员会由两院筹款与财政委员会、两院拨款委员会的全体成员构成，102位议员的规模本来就影响效率，而作为临时的联席委员会又不具备必要的专业助理，在1月初开会到2月15日前拿出报告的难度更大；又如其得出的报告建议以无法律效力的联合决议案的形式出现，对其后国会各委员会的行动起到的约束相当有限。

1950年，国会再次尝试加强对预算的控制，首次采取了此前在院会内讨论过的“一揽子”的综合拨款法案，以此限制各授权委员会的“后门支出”。在拨款委员会中各分委员会审议之后，将提案交由拨款委员会统一为一部法案。在这部431页的法案中，每个政策领域只是其中一个章节，基本涵盖了1951财年749亿美元支出中的367亿美元，其中不包括可能追加拨款的朝鲜战争支出。拨款委员会只用了3个小时就完成了对这部综合拨款法案的审议，并以党派划线的结果通过投票：所有民主党人支持，所有共和党人以拨款太多为由予以反对。其后国会几度希望再次使用“一揽子”方式进行拨款立法，但最终却得到议员的普遍反对，其理由是综合的拨款法案过于复杂，并不利于审议。直到20世纪80年代，国会在进行多个所谓拨款的“延续决议案”（continuing resolution）时，由于涉及项目有限且需要立法效率，1986财年、1987财年以及1988财年再次连续采取了综合拨款法案的“一揽子”方式。