第三节 国会拨款制度的再次分权（1974年至今）
1.历史背景
这一时期是美国从动荡走向稳定的历史阶段。20世纪六七十年代，越战的泥潭、民权运动的风起云涌都给美国留下了深刻的烙印。而在60年代末到80年代中的滞涨、赤字等经济问题也成为美国政府必须正视的周期性压力。90年代冷战结束后，美国搭上了网络等新兴经济产业的快车，再次迎来快速发展的机遇，但2001年以来，随着反恐战争的打响，财政赤字、金融危机再次接踵而至。
“新政”和国家干预的凯恩斯主义帮助美国战胜了“大萧条”的危机。50年代之后的美国，继续保留了“新政”政策中的社会福利项目，并继续采取了“公平施政”、“新边疆”、“伟大社会”以及“全民医保”等改革计划，将美国推向“福利国家”。[79]特别是五六十年代民权运动时期的美国，随着1965年“伟大社会”计划的通过，将国家项目推进到医疗、教育、民权等多个政策领域，其中就包括医疗保险（Medicare）和医疗补助（Medicaid）等普惠美国人的公民权利项目。但由于美国经济缓慢发展，沉重的社会福利项目极大地增加联邦财政的负担。随着税收的增加，美国社会出现了保守化的趋势，这也一定程度上导致民主党失势：70年代之后仅出现了3位民主党总统。与此同时，已成为超级大国的美国面对着更为复杂多变的国际形势。冷战的需要、越战的困境，反恐战争的压力使其加大了国防和对外援助的财政投入。
图3.3 美国联邦财政支出项目结构的变化（1965财年和2010财年）
资料来源：Roger H.Davidson，Walter J.Oleszek and Frances E.Lee，Congress and Its Members，12th ed.，Washington.D.C：CQ Press，2009，p.433.
图3.3显示的是美国联邦财政各项支出在1965财年和2010财年的对比情况。其中国防支出比重从约40%降至19%，而事实上国防支出在数额上增加了近13倍，这反映了美国财政整体规模的急剧扩张。与此同时，医疗保险与补助支出、社会福利支出所占比重的增长明显。还未实施《民权法案》的1965财年社会保险项目仅约占13%，而到了2010财年预期社会福利项目支出占近60%。相应而言，社会福利项目支出的实际数字则增长得更为迅猛，幅度超过了国防支出的增长。支出结构的剧烈变动，导致美国联邦财政长期处于赤字当中。[80]
美国的人口与经济结构在这一时期也剧烈变化。50年代，美国迎来了婴儿潮，人口数量剧增；而到了60年代人口增长率放缓，老龄化趋势明显。此外，新的移民浪潮涌现。少数裔移民比重激增，非洲裔、拉美裔等占据总人口的20%到30%。人口比重的变化，也制造了对于社会福利项目的更大需要，加剧了财政负担。
面对财政困境的长期存在，美国联邦政府的决策者对于财政预算特别是赤字的看法发生明显的变化。“新政”的成功向美国决策者证明了国家支出作为调控国家经济手段的重要作用。随着国家财政占国民经济份额的不断增加，国家支出显然对刺激经济、创造就业机会等具有重要意义，而当经济复苏后，国家支出所造成的赤字也将得到弥补。1972年，尼克松就曾在财政报告中提出采取放弃预算平衡、接受更为宽松原则的建议。[81]适度的赤字，成为一种财政手段，但政治家们还是要努力保证其适度性，从长期看在必要时仍需对财政负责而尽量消灭赤字。
2.1974年《国会预算与扣留控制法》
面对财政赤字的不断增长，代表民众意愿的国会本来就面对着众多要求控制财政支出的压力，而自1921年总统掌握预算权力以来，国会也始终希望遏制总统权力的提升，实现充分的制衡。
经过20世纪三四十年代国内外危机而提升的总统权力，在林登·约翰逊和尼克松时代达到顶峰。民主党总统约翰逊利用自己曾担任参议院多数党领袖的背景，对国会施加影响，并利用民主党在国会两院的多数地位最终推动了《民权法案》的通过。而共和党总统尼克松在众多内政外交决策中屡次绕开民主党国会，引发了国会的强烈不满。
随着总统行政权力的上升，除了在预算过程中准备、提交以及执行之外，总统还时常将国会拨付的款项扣留，以修正国会的预算决定，阻止给予某些项目的支出以终止其实施。[82]对于国会拨款的扣留，可谓是总统与国会在预算执行过程中的又一冲突与妥协。在尼克松时代，总统扣留拨款成为一个关键的争议问题。当时，尼克松大胆地扣留了规模巨大的国会拨款，以至于国会的拨款权力被总统空前地扭曲。1969到1970财年中，尼克松就主导扣留了约35亿美元；在1972年12月到1973年1月之间，刚刚获得连任的尼克松再次大量削减已经到手的拨款支出。[83]被扣留款项的范围涉及住房与城镇建设、农业、水资源等多个国内项目，共约90亿美元，以此纠正国会对预算拨款控制中的瑕疵。总统扣留拨款行为的越演越烈，直接引发了1974年新一轮的预算改革。[84]与此同时，1973年“水门事件”爆发，尼克松成为美国首位辞职的总统。总统在公众观念中的信任度一落千丈，国会也被要求加强对总统权力的制衡与监督。[85]这一历史事件成为国会权力复兴的转折点，国会虽然并未回到19世纪中的主导地位，但仍可与总统维持有效的制衡。
1972年，国会两院联合组建了一个“预算控制联席研究委员会”（Joint Study Committee on Budget Control），由两院筹款（财政）委员会、拨款委员会的主席和首席成员等4人参加。该委员会提出了国会建立专门监督预算机构以及在拨款委员会内限制分委员会分权化倾向等建议。这些建议和报告，经过两院院会和各委员会的酝酿、审议、修正，最终成为1974年《国会预算与扣留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974）。
对于总统扣留拨款的问题，该法案明确规定，总统需要提请国会批准才可以终止某项拨款支出。如果国会两院在接到总统申请45天内未通过终止要求，拨款则需按照立法使用。这就意味着，国会可以不对总统终止某项目拨款的申请进行审议，对总统采取搁置否决。相应地，对于总统而言，可以将支出拖延到财政年度末而不予执行，除非国会两院中一院通过投票作出反对拖延的决定。[86]此外，总统在签署拨款法案时，可以采取“单项否决”的方式威胁或强迫国会对争议支出项目单独投票。但这两项总统对于国会财政权的制衡方式都被联邦最高法院认为违宪。前者在1983年“移民归化局诉查德哈”（Immigration and Naturalization Service v.s.Chadha）一案中以国会某一院作出的法律否决无宪政效力为由予以否决，而后者则在1998年“克林顿诉纽约市”（Clinton v.s.City of New York）一案中以总统通过否决改变国会立法违宪为由予以废止。同时，《国会预算与扣留控制法案》明确对“后门支出”作出限制。新发生的借贷或合同项目都必须同授权项目一样，在实施前需预先得到拨款允许。对于社会福利项目，法案并未加以更多控制。
更为重要的是，《国会预算与扣留控制法》相应地改变了国会中参与预算拨款立法的权力结构。按照法案规定，两院共同建立了一个无党派属性的独立机构，即“国会预算办公室”（Congressional Budget Office），与总统下属的管理与预算办公室（原预算局）相对应，负责专门为国会提供国家财政与经济的分析，帮助国会制定独立的预算估计。同时，法案规定在两院分别建立专门负责预算审议的常设委员会，即参众两院的预算委员会（Budget Committee），负责对总统预算作出审议，并制定出“预算决议案”（Budget Resolution），该决议案仅对国会内预算过程具有约束力，没有法律效力，也无需总统签署。预算决议案的出台往往也经过两个步骤：首先由3月15日前在参众两院通过一个规定未来数月（新日程中为5个月）预算审议的内容与程序；进而在履行这一程序之后在9月15日前，两院最终通过预算决议案。该决议案往往包括预期总收入、总支出、预算授权、赤字或者盈余以及公共债务等内容。其中支出与预算授权按照政策项目门类分为国防、交通、教育、医疗、农业等部分。[87]本质上，国会预算决议案成为与总统行政预算并立的另一个预算估计方案，标志着国会预算控制权力的全面复兴。[88]相比而言，预算委员会将使国会能以对联邦财政收支的总量分布以及预期实现“宏观预算管理”（macrobudgeting），取代或者补充此前拨款委员会针对项目或政策实行支出上限等细节的“微观预算管理”（microbudgeting），试图对联邦财政状况实现更为有效的立法监督，减少赤字。[89]
根据法案的要求，1975年国会两院相继建立预算委员会，与其他涉及财政权力的委员会相同，预算委员会的审议往往从众议院开始。众议院的预算委员会相对规模较大，最初有25人参与其中，其中5个席位来自筹款委员会、5个来自拨款委员会，1个来自规则委员会，其他席位由各党团负责分配。[90]规则对其成员的年限也作了严格规定：在每10年立法生涯中最多在预算委员会服务4年。参议院预算委员会最初由16人参与，并没有严格设置成员来源，成员由两党党团产生。在1979年之前，参议院预算委员会仅被规则视为次要委员会。[91]
美国联邦政府的年度预算工作日程也在1974年的改革中被确定下来。联邦政府的每个财年从7月1日开始变更为10月1日开始。这样财年起始时间与国会召集时间之间的间隔增大，为国会授权委员会、预算委员会以及拨款委员会审议预算、制定拨款立法提供了充足的时间。然而，现实情况却并未如法案预期的那样，从1968到1975财年中，仅有两个拨款法案是在财年开始之后以延续决议案的方式通过的，在1976到1985财年这个数字跃至27个，而在1986到1987两个财年连续出现了在新财年开始时无法通过拨款法案的情况。[92]
此外，1974年预算法案在控制预算中的另一个制度安排就是所谓的“和解法案”（Recon‐ciliation Bill）。这一法案是在国会通过预算决议案之后，可能采取一个程序，旨在使授权委员会负责的收入和直接支出的社会福利项目能与预算决议案中建立的预算目标保持一致。
3.拨款委员会的分权调整
整个六七十年代期间，拨款委员会在国会两院的权力地位不断受到冲击。除了“后门支出”等制度缺陷缩小了拨款委员会的实际管辖项目份额之外，美国国内政治版图的变化也导致了拨款委员会结构的调整。
民主党人的民权运动和“伟大社会”，最终导致其失去了广大的南部地区，国会内来自南部的民主党人也随之减少。美国政治版图的剧烈变动，导致国会内部权力结构的重组，统治国会的资历制度受到严重冲击。来自本党“新疆域”的新议员要求权力，而唯一能够组织、控制新任议员的则只有他们各自的党团组织。[93]在六七十年代发端的一系列国会改革后，国会再次回到了党团的领导之下。在众议院，多数党领袖出任的议长权势得到恢复，他（她）代表多数党掌握了众议院规则委员会的构成过程，并控制着立法议程。委员会的组成以及领导的选派由两党党团表决决定，这也将委员会再次置于党团的领导之下。为强化领导，两党党团内部还相继建立了指导与政策委员会（steering and policy）等机构。[94]当然，国会成员结构的变化，并不意味着资历现象完全消失，在各党派传统的安全选区仍旧存在资历较深的议员。党团在分配委员会席位等资源时，仍旧将资历作为一个关键的考虑因素，而且也将资历深浅作为委员会内议员排序、发言、表决等的顺序。随着两党党团重新掌握立法主导权，国会的运行风格被党争深刻地重塑着。随着保守民主党人群体的消减，两党在众多政治议题上泾渭分明，在国会内再次形成了所谓的“党争极化”（polarization）倾向。[95]
在这样的背景下，拨款委员会成员构成以及领导选择也都再次回到党团领袖的控制之中。[96]第94届国会（1975—1976）中，两党党团的指导与政策委员会彻底主导了本党议员委员会的构成与各委员会领导人选的安排。对于拨款委员会而言，具有关键影响力的各分委员会领导也需要党团选举产生。[97]
虽然在拨款委员会成员中仍旧保持了资历所维持的秩序，如在1977年的第95届国会（1977—1978）众议院中，资历最深的前23位民主党人就有8位是拨款委员会成员，他们多来自南部，政治立场相对保守。但在当届国会众议院拨款委员会中民主共和两党议员的比率为37比18，这就意味着8位保守派即便与共和党结盟也无法主导委员会过程。同时，另外29位民主党议员则更多在党团领导下依照政党忠诚度、政策立场等标准进入拨款委员会的。[98]这就导致在两院拨款委员会的立法过程中，委员会不再是一个整体，他们不再恪守作为整体而形成的“守财者”风格，而是更多执行各自党团的意图，也体现出“党争极化”的特点。[99]例如，第94届国会期间，众议院拨款委员会通过的拨款法案中的3/4遭遇了至少一个委员会成员的反对意见，而这个数字在1947年到1962年时仅为6%。[100]
由于委员会与党团影响力的此消彼长，在党团的领导下，众议院拨款委员会成员往往不再同时参与其他授权委员会。这一制度打破了以往议员身兼授权者与拨款者于一身的情况，将授权过程与拨款过程相对分离，提升国会预算监督过程中的合理性和效率，并强化党团在授权和拨款过程中的主导作用。在参议院中，虽然党团领导作用同样得到提升，但由于参议院个人主义的多元权力结构，党团本身对议员的约束方式与效果仍相对有限，并没有改变参议员授权委员会和拨款委员会成员的重叠任职情况。
同时，国会立法过程公开化与竞选财政公开化的改革也对拨款委员会的权势空间造成了事实上的挤压。第91届国会中拨款委员会仍全部采取封闭立法程序，而到了4年后的第93届国会时，封闭立法程序仅保留了11%左右。[101]立法过程与竞选财政的公开化，导致能为选区和相关利益带来拨款的拨款委员会成员受到多重限制与压力，一定程度上虽然提高了财政支出决策的透明度，但也降低了拨款委员会以往在闭门决策中达成财政支出立法一致的可能。[102]
对于变革中的拨款委员会而言，1974年《国会预算与扣留控制法》可谓是最为严重的一次制度调整：两院预算委员会的建立，意味着拨款委员会对预算的管辖权被再次拆分。不同于19世纪50年代在政策项目领域内由授权委员会分享拨款委员会的拨款管辖权，1974年预算法案建立的预算委员会负责国会预算制定、审议环节，主导了“守财者”的角色，而拨款委员会更像是“索款人”（claimant），同其他授权委员会一起接受预算委员会的监督与限制。[103]换言之，预算委员会取代拨款委员会对整个拨款过程进行监督，拨款委员会需要在预算委员会的预算决议案所规定的范围内行使管辖。在如此制度安排下，拨款委员会要体现影响力则不能再削减拨款，而是要倾向于更多支出，即通过某种方式改变授权项目的拨款数额或者在授权政策项目的范围内增加某一具体项目的拨款，从而影响政策领域。换言之，拨款委员会在财政立法中的角色从“守财者”变成了“散财者”。[104]
根据1974年预算法的规定，拨款委员会需要在每个财年的3月15日前，向预算委员会提交一份支出的预期计划，供后者参考。随后两院预算委员会制定预算决议案，为拨款委员会的拨款立法确定明显的限制范围，强化拨款委员会整体考虑收支情况。根据法案第302条款的规定，“预算决议案”在支出和预算授权上的分类明细，事实上是为每个授权委员会和拨款委员会各分委员会可授权和支用的数额进行分配（allocation），并明确规定了上限。[105]对于拨款委员会而言，各分委员会也得到相应的拨款分配，在分配额度内完成拨款立法。这一做法，旨在遏制拨款委员会各分委员会之间恶性竞争、为各自领域利益争取更多拨款而导致国家财政滥用的情况。
虽然拨款委员会权力再次遭遇限制，但随着国会立法权力的复兴，拨款委员会助理人数再次提升。根据统计，1975年到2005年间，众议院拨款委员会助理从98人上升为264人，参议院拨款委员会助理也从72人升至111人。[106]
同时，两院拨款委员会内分委员会也再次实现了微调。随着1977年能源部、1979年教育部以及1998年退伍军人事务部、2002年国土安全部等行政部门的建立，两院拨款委员会对相关政策项目的拨款管辖权作出了重组分委员会的安排，并未设置新的分委员会。随后的2003年和2005年，两院拨款委员会再次调整分委员会设置，整合不同政策领域的项目，平衡各分委员会之间控制项目的重要性，分委员会数量一度从13个降至10个。2007年，第110届国会伊始，重新掌握两院多数席位的民主党对拨款委员会分委员会的安排又作出调整：建立了独立的国土安全分委员会，并将财政部拨款、司法机构拨款以及哥伦比亚特区拨款等统一为金融服务与政府事务分委员会内管辖。[107]这样，两院拨款委员会内都保持了完全一致的12个分委员会，提高了两院在拨款过程中的立法协调。
4.改革的效果与其后的立法
虽然通过1974年的改革，国会强化了在预算过程中的地位，夺回了有效制衡总统的权力，但如图3.4所示，此后美国的财政状况，特别是赤字并没有因国会强化财政控制而得到缓解。
图3.4 美国联邦政府的盈余与赤字（1975—2005）
资料来源：Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，3rd ed.，Washington，D.C：Brookings Institution Press，2007.
1981年，共和党人里根上台之后，马上通过和解法案的方式实现了3年内对于1 300亿美元国内项目开支的削减。同年，为刺激经济发展，在国会两党的支持下，里根签署了《经济复兴税收法》（Economic Recovery Tax Act of 1981），大幅调低个人所得税的税率，导致联邦政府收入锐减。[108]与此同时，在冷战的背景下，里根政府加大国防军备开支投入，国防军备支出升至越战以来的最高水平。[109]整个80年代的年均赤字达到了1 360亿美元，是1975财年的9倍左右。[110]
为缓解居高不下的赤字，打破总统与国会之间在预算议题上形成制衡而产生的僵局，府会决定合作。1985年国会两院通过了《平衡预算与紧急赤字控制法》（Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985），这一法案又因由南达科他州的民主党人厄尼斯特·霍灵斯（Ernest Hollings）、新罕布什尔州的共和党人沃伦·拉德曼（Warren Rudman）以及得克萨斯州的共和党人菲尔·格莱姆（Phil Gramm）等三位参议员提出，而被简称为《格拉霍法》（G‐R‐H）。该法案要求为1986年到1991年的5个财年设置年度目标，最终消灭赤字。当国会没有实现这一目标时，总统可以自动开启“封存”（sequester）机制以削减公共支出。《格拉霍法》本身也以达到削减赤字目标为中心对于联邦预算时间表以及相关规则进行了调整，其中总审计署先接受总统管理与预算办公室以及国会预算办公室的报告，根据相关数据制定预期之后向总统提交赤字与预算的报告，充当整个削减赤字的中枢机构。[111]
虽然《格拉霍法》将1991财年消灭赤字作为目标，但1986财年的2 212亿美元的赤字就远远超出了预期目标中的1 719亿。1987年，联邦最高法院在先后两个判决中以《格拉霍法》给予总审计署的权力违宪为由废止了该法。同年，国会通过了《格拉霍法》的修改版，在调整程序的同时，再次将零赤字的预期限制推迟到1993财年实现。而1991财年的零赤字，在现实中也激增为2 687亿美元。[112]
在赤字管理中尝试使用目标激励的《格拉霍法》最终失败之后，国会在1990年通过了《预算执行法》（Budget Enforcement Act of 1990）。该法取消了《格拉霍法》中对于预算削减的目标，将预算削减转为对于在此后5年内对支出的控制。该法明确对自主性支出作出了整体限制，这一限制只有在国会与总统达成一致的情况下才可以修正，这些修正特别针对紧急情况的支出。如果一旦国会超出了这一限制，国会则必须对于支出进行跨委员会（即跨政策领域）的压缩。这也意味着，在上限确定的情况下，国会可以通过压制某一政策项目的支出，以实现对其他政策领域支出的提高。在这种制度安排下，拨款委员会的支出管辖权被进一步控制，特别是其各分委员会之间必须达成协调，重申预算决议案规定的上限额度。[113]同时，该法要求在税收和强制性支出的社会福利项目上采取所谓“现收现支”（PAYGO）方式。当任何减税或者社会福利项目支出增加时，必须相应地以其他税收的增加或者其他社会福利项目支出的削减作为补偿。经过数次修正，1990年《预算执行法》中的支出上限与“现收现支”规则在2002年失效。[114]
与预期不同，虽然在克林顿时期出现了总统与国会之间就是否减税等议题而产生的拨款危机，但联邦财政在1998年9月奇迹般地出现了盈余，并且是1969年以来最大规模的693亿美元。探究盈余出现的原因，除了90年代美国经济快速稳步发展为政府提供了充足的收入之外，政府重要支出项目的变化也相当重要：一方面，冷战结束一定程度上带来了国防开支的减少，而由于共和党人的抵制，民主党政府的全民医疗改革等社会福利项目并未全部顺利展开，保证了直接支出水平并未明显提升。同时，1990年《预算执行法》所制定的自主性支出上限和“现收现支”规则也在总统与国会之间建立了削减赤字的共同约束。[115]
2001年，共和党人小布什入主白宫时，财政盈余已高达2 363亿美元。小布什政府在最初的6个月内完成了自里根以来最大规模的减税计划，涉及1.6万亿美元的10年税收削减。“9.11”事件后，“危机总统”再次全面领导国会，小布什政府相继发动了阿富汗战争和伊拉克战争，在军事和国土安全领域上的投入再次飙升。2002年底，自主性支出上限和“现收现支”规则失效。在府会同属共和党人的情况下，小布什并不希望完全恢复“现收现支”，如果恢复则倾向于在支出领域采取这一规则，而非收入领域。2003财年，联邦财政出现了3 776亿美元的赤字，第二年增至4 127亿美元。2003年当年，小布什政府再次大幅度减税，并主导通过了将一部分处方药纳入医疗保险范围的立法。这就意味着小布什政府采取了一种扩张性保守主义方式，一方面要求减税，另一方面在内外政策上则建立了财政意义上的“大政府”。2006年，联邦赤字已高至5 373亿美元。[116]
2007年1月4日，即第110届国会刚刚开幕之际，重掌国会两院多数地位的民主党将“现收现支”列入众议院规则，作为第10条第21款。但随之而来的金融危机、经济萧条使该规则无法延续，2008年《经济刺激计划》中减税并增加支出的做法也绕开了“现收现支”规则。2009年，金融危机背景下上台的奥巴马再次延续了“危机总统”的优势，对国会施加了极大的影响。其主导的一系列经济刺激法案得以通过，并绕开了“现收现支”的要求，2009财年联邦赤字已达1.67万亿美元。[117]2009年8月，奥巴马的全民医疗改革政策在国会受阻，其改革计划涉及增加税收和建立更多社会福利项目，遭到共和党人和民主党党内财政保守主义者的极力反对，前者反对增加税收，而后者则强烈要求再次遵守“现收现支”，以确保负责任的财政支出。2010 年2月12日，奥巴马签署了编号为H.J.Res.45的联合决议案，重新恢复了“现收现支”规则，在2011年12月31日之前有效。[118]即便如此，根据目前预期，2020财年时联邦赤字仍高达8 410亿美元，联邦财政将长期在赤字的阴影下运行。[119]
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