第四节 国会拨款制度变迁的逻辑
从1789年美国宪政框架初步建立至今漫长的220多年来，美国联邦财政拨款的制度安排经历了多个历史阶段的变化与调整，最终形成了府会之间、国会内部多重机制相互制衡的拨款方式。在这一历史过程中，作为国会重要权力之一的拨款所经历的变迁背后也折射出一定的逻辑。
首先，拨款变迁的历史是在美国财政状况变迁的大背景下发生发展的。
国会拨款的制度安排事实上是为联邦财政的现实需要而服务的，反而也会对联邦财政状况产生一定影响。在美国财政史上，当国家经历战争、经济危机等困境时，联邦财政往往需要巨额支出，国会拨款机制则只得服从需求，无法实现控制。而当国家处于内外环境缓和、经济得以发展时，国会拨款的制度安排则凸显其严格控制支出的关键角色。这时，拨款制度一旦出现混乱，就将直接影响联邦财政的平衡，导致支出滥用和赤字再现。20世纪四五十年代以来，随着美国向外面对冷战带来的军备压力、向内背负社会福利项目的支出负担，联邦财政支出的激增无法控制地出现常态化趋势，国会拨款机制无力通过立法控制减少支出、削减赤字。在这种财政状况下，国会拨款委员会为了维持其影响力，立法角色从严格控制支出的“守财者”转变为增加或改变支出项目的“散财者”。这段历史说明，国会拨款的制度安排确实对联邦财政支出与赤字状况具有明显的影响，但这种影响力并不足以扭转因重大政策和社会发展需要而产生的巨额支出和赤字。
其次，拨款变迁的历史是立法权与行政权处理宪政关系的历史。
按照美国联邦宪法的规定，国会因其代议机构的定位而具有了拨款权力，但接受并执行拨款的对象则主要是总统及其行政机构。换言之，财政的来源是选民，因而需要由国会负责拨付财政，并控制各种款项，但却并不能完全了解行政部门的支出需要。同时，使用财政的是行政部门，因而行政部门执行政策，对支出的细节需求更为清楚，但他们的需求最终要得到国会同意。这就意味着拨款过程是一个府会两方面相互依赖、相互制衡的政治博弈过程。
在不同的历史时期，由于社会经济情况或突发事件危机等原因，立法权与行政权出现了此消彼长的起伏轮替。某一权力分支占据主导的重要表现则是主导着财政预算与拨款权力，甚至达到了绕开其他权力分支制衡的地步（a）。在拨款纷争中的府会事实上具有不同的底线：对于国会而言，处于代议机构的地位，其最基本的底线是保证联邦财政不被滥用而造成浪费（c，a）；对于总统及其行政机构而言，要履行政府的基本职能，其最基本的底线是保证联邦财政满足需求（a，b）。当某一权力分支主导财政预算与拨款，一旦冲击另一分支基本底线时，便彻底打破了联邦宪法中关于府会关系的地位与制衡，必然招致另一个分支的强烈反抗，最终导致一场重新分配府会关系的改革。第一次拨款制度的改革，正是由于行政机构主导财政，国会无法施加有效的控制，失去了府会间的平衡，最终引发了国会预算权的复兴。国会主导预算拨款权之后，立法过程具有倾向性，试图左右行政政策，最终总统权力上升后又出现了行政主导预算的情况。在1974年之后，府会才在预算拨款上构成了较为稳定的机制，其实现稳定的原因在于两个分支相对平衡地分享了拨款权力，实现了对等的分权制衡。
图3.5 府会之间的拨款关系
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如图3.5所示，a、b、c对应为前文所述的府会的集权以及底线。当拨款权斜线超过了（a，b）或者（c，a）两点时，即虚线位置时，则会打破府会关系的平衡，进而出现某种变革，将府会关系再次归回到b和c之间的斜线上。1974年之后府会间形成相对对等的拨款权力关系则落在b、c之间斜线上的中间d点周围。
值得注意的是，在府会拨款关系的这种保持相对平衡的机制之外，作为第三分支的司法权也在其中扮演着某种微妙的角色。在拨款制度变迁的过程中，联邦最高法院的介入集中体现在对《格拉霍法》中关于总审计署权力以及对总统“单项否决”的违宪判决。这就意味着，即便府会两方出于某种原因，主动打破平衡，将权力倾向于一方时，司法权也将成为最终的纠正机制。
第三，拨款变迁的历史是国会内部协调权力关系的历史。
拨款制度变迁的历史维度恰恰与国会权力结构不断完善的历史同步。而作为国会最重要权力之一的拨款则在国会结构完善过程中处于相当重要的地位，被多次调整。拨款制度在国会内的变化，主要体现为国会两院对于拨款权力及其相应的拨款委员会设置上的多次调整。
从府会关系上看，国会调整拨款制度安排主要集中在国会主导预算拨款权力期间，即图3.5中拨款权斜线上的db一段所包括的区域内。这种情况下，国会掌握拨款主导权，国会分管拨款的委员会权力上升，导致权力制约的制衡，自然导致调整。从国会内部结构上看，每次调整的逻辑大概如此：由于国会主导预算拨款，一方面增加了立法压力，推进出现专业细化的委员会，另一方面又增加了该委员会的权势，由于专业的委员会独揽预算拨款大权，引发党团、其他委员会等国会内部权力机构之间的纷争，导致拨款权力的拆分。而拆分的同时，则是另一个专业细化的开始，进而导致了另一个权力集中的循环过程。与此同时，在府会关系上出现总统及其行政机构主导预算的情况时，即图3.5中拨款权斜线dc部分，国会的拨款机制则会出现相反的调整，即将拨款权力尽可能整合到一个拨款委员会中。这一方面是拨款权在国会各权力结构中失去吸引力的必然反应，另一方面也表现出国会及其拨款委员会集中管辖权制衡总统权力上升的意图。表3.1正说明了在不同府会财政拨款关系下的国会内部拨款权力安排的特点情况。到20世纪70年代之后，国会权力再次回升，与总统的行政权呈现出较为平衡的分权制衡，国会内部拨款权力结构则再次出现拆分的循环态势，而正是这次拆分，在制度上促使拨款委员会将“守财者”的角色让位于预算委员会，自身转为“散财者”。
表3.1 国会内部拨款权力安排的变化
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此外，在这个过程中的拆分与整合只是立法改革尝试的两个相互冲突的向度，过度与不合理的拆分自然需要重新整合。如图3.6所示，无论是对拨款权力循环式的拆分还是整合，最终的效果是在事实上实现了对国会内部拨款权力的分权，进而实现新的制衡。目前在整个国会拨款过程中，两院预算委员会、授权委员会以及拨款委员会都可以有效地介入立法并施加影响，这一局面应该说是适合当前府会关系与国会内部权力结构特点的，具有多元制衡的稳定性，也体现了国会碎片化的政治风格。
图3.6 国会内部拨款权力的拆分与整合
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同时需要指出的是，这种国会内拨款权力结果的拆分与整合也是与联邦财政立法需求的发展变化密切相关的。当联邦财政支出扩张时，国会则更多地采取拆分出多个机构（委员会）来负责财政立法，以此尽可能更为有限地控制财政，即所谓的“扩张性拆分”（expansionary fragmentation）；而当联邦财政需求紧缩时，国会往往会整合管辖机构，即“紧缩性整合”（re‐trenching centralization）。[120]
第四，拨款变迁的历史过程中众多的历史背景因素发挥了不可替代的影响。
经济与社会的发展，为美国联邦财政规模的扩大奠定了坚实的基础，也促使美国联邦政府的职能不断扩展，这些都导致了财政预算与拨款事务在联邦政治中、在府会关系中所占据的地位愈发重要。同时，经济与社会的发展，也促使国会不断成长，演变成为具有复杂立法结构和数百位议员组成的代议机构。在国会政治史上的政党主导、“委员会国会”以及政党主导的恢复，也使得对于拨款权力以及委员会的拆分与整合成为可能：政党主导下完成了拆分，而在“委员会国会”期间得以再次整合。此外，经济上和军事上的危机也在偶然中深刻地影响了府会关系的变化。这些伴随着拨款制度变迁史而出现的背景因素，未必都可以完全解释其中的因果机理，但它们的确都是历史的偶然与必然的又一次统一。
美国国会内预算、授权、拨款等三类委员会间同时染指预算拨款，并且两院里都具有专门负责拨款立法的拨款委员会这一制度安排，是对美国财政史和政治史曲折发展的路径依赖的结果。不可否认的是，在制宪者们并没有对国会“钱袋权”严格界定的情况下，相关制度安排渐进地创新、不断自我否定而进行改革，最终形成了众多财政拨款管辖权委员会并立的情况。这一制度变迁虽然极大程度上展现了分权制衡的理念与目标，但也导致了府会之间、国会内部各组织间拨款管辖权的过度重叠，遗留了多元利益内耗与效率危机的极大隐患。
【注释】
[1]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：格致出版社/上海三联出版社/上海人民出版社，2008年版，第138页。
[2]Allen Schick，The Federal budget：Politics，Policy，Process，3rd ed.，pp.8—9.
[3]James L.Roark etc，The American Promise：A History of The United States，Vol.1，Boston：Bedford Books，1998，p.A—48.
[4]刘绪贻、杨生茂主编：《美国通史》第2卷，北京：人民出版社，2001年版，第5页。
[5]James L.Roark etc，The American Promise：A History of The United States，Vol.1，p.A—52.
[6]Harold W.Stanley and Richard G.Niemi，The Vital Statistics on American Politics 2007—2008，Washing‐ton，D.C：CQ Press，2008，p.272.
[7]James L.Roark etc，The American Promise：A History of The United States，Vol.1，p.A—49.
[8]Joseph A.Pika＆Richard A.Watson，The Presidential Contest，5th ed.，Washington，D.C.：CQ Press，1996.p.3.
[9]Joseph P.Harris，Congressional Control of Administration，p.48.
[10]Julian E.Zelizer，The American Congress：The Building of Democracy，New York：Houghton Mifflin Com‐pany，2004，pp.29—30.
[11]George B.Galloway，History of the House of Representatives，New York：Thomas Y.Crowell Company，1969，pp.13—14.
[12]Richard Spohn＆Charles McCollum，The Revenue Committees，New York：Viking Press，1975，p.218.
[13]Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，3rd ed，p.10.
[14]参见http://en.wikipedia.org/wiki/Albert-Gallatin，2009年8月20日访问。
[15]参见http://en.wikipedia.org/wiki/Alexander-Hamilton，2009年8月20日访问。
[16]王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》，北京：北京大学出版社，2000年版，第142—143页。
[17]Lucius Wilmerding，The Spending Power：A History of The Ef forts of Congress to Control Expenditures，New Haven：Yale University Press，1946，p.39.
[18]Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，3rd ed，p.10.
[19]Thad Hall，Authorizing Policy，Columbus：Ohio State University Press，2004，p.38.
[20]Lucius Wilmerding，The Spending Power，p.48.
[21]西德尼·M.米尔奇斯、迈克尔·尼尔森：《美国总统制：起源与发展》，朱全红译，上海：华东师范大学出版社，2008年版，第94页。
[22]Spohn and McCollum，The Revenue Committees，p.220.
[23]Joseph P.Harris，Congressional Control of Administration，p.50.
[24]Ibid.，p.51.
[25]Steven S.Smith and Christopher J.Deering，Committeein Congress，2nd ed.，Washington，D.C：CQ Press，1990，p.28.
[26]Robert E.Dewhirst and John David Rausch，Jr.，ed.，The Encyclopedia of The United States Congress，New York：Facts on File Inc，2007，p.212.
[27]Spohn＆McCollum，The Revenue Committees，p.220.
[28]Ibid.，pp.220—221.
[29]Charles StewartⅢ，Budget Reform Politics：The Design of the Appropriations Process in the House of Representatives，pp.82—83.
[30]Robert V.Renimi，The House：The History of the House of Representatives，New York：HarperColins，2006，pp.85—111.
[31]蒋劲松：《美国国会史》，第102—103页。
[32]Dewhirst and Rausch，Jr.，ed.，The Encyclopedia of The United States Congress，p.16.
[33]Thad Hall，Authorizing Policy，p.38.
[34]Joseph P.Harris，Congressional Control of Administration，p.51.
[35]Louis Fisher，Congressional Abdication on War and Spending，p.23.
[36]Charles StewartⅢ，Budget Reform Politics：The Design of the Appropriations Process in the House of Representatives，pp.237—238.
[37]Charles StewartⅢ，“Does Structure Matter?The Effects of Structural Change on Spending Decisions in the House，1871—1922，”American Journal of Political Science，Vol.31，No.3（Aug.，1987），pp.584—605.
[38]Richard B.Cheney and Lynne V.Cheney，Kingsof the Hill：Power and Personality in the House of Repre‐sentatives，NY：Touchstone Book，1996，pp.102—103.
[39]Charles StewartⅢ，Budget Reform Politics：The Design of the Appropriations Process in the House of Representatives，pp.133—171.
[40]David Brady and Mark A.Morgan，“Reforming the Structure of the House Appropriations Process：The Effects of the 1885 and 1919—20 Reforms on Money Decisions”，in McCubbins and Sullivan eds.，Congress：Structure and Politics，New York：Cambridge Press，1987，p.235.
[41]Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，3rd ed，p.14.
[42]刘绪怡、杨生茂主编：《美国通史》第4卷，北京：人民出版社，2001年版，第203页。
[43]Jun Ma and Yilin Hou，“Budgeting for Accountability：A Comparative Study of Budget Reforms in the United States during the Progressive Era and in Contemporary China”，Public Administration Review，Vol.69，Issue s1，Oct.2009，pp.53—59.
[44]参见乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权》（1890—1928），2008年版。
[45]Jun Ma and Yilin Hou，“Budgeting for Accountability：A Comparative Study of Budget Reforms in the United States during the Progressive Era and in Contemporary China，”pp.53—59.
[46]侯一麟：《预算平衡规范的兴衰：探究美国联邦赤字背后的预算逻辑》，张光、刁大明译，《公共行政评论》，2008年第2期，第1—37页。
[47]E.E.Naylor，The Federal Budget System in Operation，Washington，D.C：Columbus University Press，1941，pp.17—19.
[48]《美国国会研究手册（2007—2008）》，第16—17页。
[49]John Marini，The Politicsof Budget Control：Congress，The Presidency and the Growth of the Administra‐tive State，Washington，D.C：Crane Russak，1992，p.62.
[50]Louis Fisher，The Politics of Shared Power：Congress and the Executive，p.223.
[51]E.E.Naylor，The Federal Budget System in Operation，pp.26—27.
[52]Government Accountability Office，“About GAO”，http://www.gao.gov/about/index.html，2009年08月31日访问。
[53]1939年预算局被重新设置到总统办事机构体系之中。
[54]John Marini，The Politics of Budget Control：Congress，The Presidency and the Growth of the Administra‐tive State，pp.64—75.
[55]E.E.Naylor，The Federal Budget System in Operation，p.33.
[56]Committee on House Rules，History of the United States House of Representatives，1789—1994，House Document No.103—324，1994，p.222.
[57]History of the United States House of Representatives，1789—1994，p.222
[58]James V.Saturno，“Appropriations Subcommittee Structure：History of Changes from 1920—2007，”CRS Report for Congress，Order Code RL31572，January 31，2007.
[59]Richard Fenno，Congressmen in Committees，p.95.
[60]Nelson W.Polsby，“The Institutionalization of the U.S.House of Representatives，”The American Political Science Review，Vol.62，No.1.（Mar.，1968），pp.144—168.
[61]Joseph P.Harris，Congressional Control of Administration，p.70.
[62]Allen Schick，“The Three‐Ring Budget Process：The Appropriations，Tax，and Budget Committees in Con‐gress”，in Thomas E.Mann and Norman J.Ornstein，The New Congress，Washington，D.C：American Enterprise In‐stitute for Public Policy Research，1981，p.297.
[63]Joseph P.Harris，Congressional Control of Administration，p.70.
[64]Allen Schick，“The Three‐Ring Budget Process：The Appropriations，Tax，and Budget Committees in Con‐gress”，p.300.
[65]Robert V.Remini，The House：The History of the House of Representatives，pp.272—275
[66]Ronald M.Peters，Jr.，The American Speakership：The Of fice in Historical Perspective，2nd ed.，Balti‐more：The Johns Hopkins University Press，1997，p.92
[67]Smith and Deering，Committeesin Congress，2nd ed.，p.45.
[68]Nelson W.Polsby；Miriam Gallaher；Barry Spencer Rundquist，“The Growth of the Seniority System in the U.S.House of Representatives”，The American Political Science Review，Vol.63，No.3.（Sep.，1969），pp.787—807.
[69]Richard Fenno，Congressmen in Committees，pp.2—5.
[70]Allen Schick，“The Three‐Ring Budget Process：The Appropriations，Tax，and Budget Committees in Con‐gress”，p.296.
[71]Richard Fenno，Congressmen in Committees，p.48.
[72]Richard Fenno，The Power of the Purse：Appropriations Politics in Congress，p.72.
[73]Richard Fenno，Congressmen in Committees，p.143.
[74]Joseph P.Harris，Congressional Control of Administration，pp.71—72.
[75]Lance T.LeLoup，The Fiscal Congress：Legislative Control of the Budget，Westport，CT：Greenwood Press，1980，p.122.
[76]Norman J.Ornstein，Thomas E.Mann，and Michael J.Malbin，Vital Statistics on Congress，Washington，D.C：Brookings Institute Press，2008，pp.113—114.
[77]Lewis H.Kimmel，Federal Budget and Fiscal Policy，1789—1958，Washington，D.C：Brookings Institute，1959，p.320.
[78]Louis Fisher，The Politics of Shared Power：Congress and the Executive，pp.225—226.
[79]刘绪贻、杨生茂主编：《美国通史》第6卷上，北京：人民出版社，2001年版，第2—4页。
[80]Roger H.Davidson，Walter J.Oleszek and Frances E.Lee，Congress and Its Members，12th ed.，Washing‐ton，D.C：CQ Press，2009，p.433.
[81]阿伦·威尔达夫斯基：《预算：比较理论》，第37—38页。
[82]James L.Sundquist，The Decline and Resurgence of Congress，Washington，D.C：Brookings Institute Press，1981，p.201.
[83]Ibid.，pp.204—207.
[84]Howard E.Shuman，Politics and the Budget：The Struggle between the President and the Congress，3rd ed.，Englewood Cliffs，NJ：Prentice Hall，1992，pp.223—226.
[85]James L.Sundquist，The Decline and Resurgence of Congress，p.6.
[86]Aaron Wildavsky and Naomi Caiden，The New Politics of the Budgetary Process，5th ed.，Beijing：Peking University Press，2004，p.90.
[87]Walter J.Oleszek，Congressional Procedures and The Policy Process，6th ed.，Washington，D.C：CQPress，2004，pp.60—61.
[88]Louis Fisher，Constitutional Conf licts between Congress and the President，5th ed.，Lawrence，KS：Univer‐sity Press of Kansas，2007，p.205.
[89]Lance T.LeLoup，“Appropriations Politics in Congress：The House Appropriations Committeeand the Exec‐utive Agencies”，Public Budgeting＆Finance，Winter 1984，pp.78—98.
[90]Walter J.Oleszek，Congressional Procedures and The Policy Process，6th ed.，p.57.
[91]Dennis S.Ippolito，“The Power of the Purse：Congressional Participation”，in Albert C.Hyde，ed.，Govern‐ment Budgeting：Theory，Process，and Politics，3rd ed.，Beijing：Peking University Press，2002，p.165.
[92]Committee on House Rules，History of the United States House of Representatives，1789—1994，House Document No.103—324，1994，p.228.
[93]Daniel P.Franklin，Making Ends Meets：Congressional Budgeting in the Age of Deficits，Washington，D.C：CQ Press，1993，pp.46—47.
[94]Smith and Deering，Committeesin Congress，2nd ed.，p.51.
[95]Sean M.Theriault，Party Polarization in Congress，NY：Cambridge University，2008，pp.23—28.
[96] Smith and Deering，Committeesin Congress，2nd ed.，p.51.
[97]Allen Schick，“The Three‐Ring Budget Process：The Appropriations，Tax，and Budget Committees in Con‐gress，”p.299.
[98]Allen Schick，Congress and Money：Budgeting，Spending and Taxing，p.434.
[99]Diana Evans，“Appropriations in the Republican Era，”Extensions，Spring 2007，pp.1—7.
[100]Allen Schick，“The Three‐Ring Budget Process：The Appropriations，Tax，and Budget Committees in Con‐gress，”pp.300—301.
[101]Allen Schick，Congressand Money：Budgeting，Spending and Taxing，p.429.
[102]Lance T.LeLoup，“Appropriations Politics in Congress：The House Appropriations Committee and the Ex‐ecutive Agencies，”pp.78—98.
[103]Allen Schick，Congressand Money：Budgeting，Spending and Taxing，p.411.
[104] Lance T.LeLoup，“Appropriations Politics in Congress：The House Appropriations Committee and the Ex‐ecutive Agencies，”pp.78—98.
[105]Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，3rd ed.，pp.236—237.
[106]Norman J.Ornstein，Thomas E.Mann，and Michael J.Malbin，Vital Statistics on Congress，pp.113—114.
[107]James V.Saturno，“Appropriations Subcommittee Structure：History of Changes from 1920—2007”，CRS Report for Congress，Order Code RL31572，January 31，2007.
[108]John H.Makin and Norman J.Ornstein，Debt and Taxes：How America Got into Its Budget Mess and What to Do About It，NY：Times Books，1994，pp.12—13.
[109]约瑟夫·E.斯蒂格利茨：《公共部门经济学》（第三版），郭庆旺等译，北京：中国人民大学出版社，2005年版，第333页。
[110]Louis Fisher，The Politics of Shared Power：Congress and the Executive，p.229.
[111]Lance T.LeLoup，Barbara Luck Graham，and Stacey Barwick，“Deficit Politics and Constitutional Govern‐ment：The Impact of Gramm‐Rudman‐Hollings”，in Albert C.Hyde，ed.，Government Budgeting：Theory，Process，and Politics，3rd ed.，Beijing：Peking University Press，2002，pp.198—200.
[112]Committee on House Rules，History of the United States House of Representatives，1789—1994，House Document No.103—324，1994，p.229.
[113]James A.Thurber，“Congressional Budget Reform：Impact on the Appropriations Committees”，Public Budgeting ＆Finance，Fall 1997，pp.62—73.
[114]Roger H.Davidson and Walter J.Oleszek，Congress and Its Members，10th ed.，Washington，D.C：CQ Press，2005，p.444.
[115]Ibid.，p.445.
[116]Historical Budget Tables，Budget of the United States Government，Fiscal Year 2008，p.28，http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2008/pdf/hist.pdf，2009年09月01日访问。
[117]Congressional Budget Office，“Total Deficits or Surpluses，1969 to 2019”，http://www.cbo.gov/ftpdocs/100xx/doc10014/Chapter1.5.1.shtml＃1100244，2009年9月01日访问。
[118]http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/D?d111：1：./temp/～bdIE5t：＠＠＠L＆summ2=m＆｜/bss/111search.html｜，2010年3月12日访问。
[119]http://www.nytimes.com/interactive/2010/02/02/us/politics/20100201-budget-porcupine-graphic.html?ref=politics，2010年3月19日访问。
[120]Charles StewartⅢ，“Budget Reform as Strategic Legislative Action：An Exploration，”The Journal of Poli‐tics，Vol.50，No.2（May，1988），pp.292—321.
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