改革探索期的制度变迁（—）

改革探索期的制度变迁起始于农村。受农村改革成功的启示和鼓舞，中国政府于1984年决定开展城市改革，主要有两个目标，一是降低计划经济的程度，二是在国有企业中引进激励机制（姚洋，2008）。为了实现第一个目标，价格“双轨制”作为一种中间形式被引入。为了实现第二个目标，承包制被引入国企改革，但企业的所有制并未受到根本触动。与此同时，为了能够在一个社会主义国家尝试资本主义的生产和组织方式，以及“国际大循环”——参与国际大分工、发展沿海地区的国家战略需要，中国建立了经济特区，实施了对外开放政策。

1.农村改革：家庭承包责任制与乡镇企业

农村改革可以追溯到1959—1961年间中国发生的饥荒。大规模人口非正常死亡引起了国务院和中央的强烈反应。周恩来总理起草的《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》中明确提出，允许农民保留少量的自留地和家庭副业。这是在“一大二公”的人民公社制度里，给农民私人权利画下的第一道线。差不多同时，大饥荒逼出了波及全国多个省区的包产到户。这为十几年后的农村改革准备了经验（周其仁，2008）。

1978年安徽发生的特大旱灾又一次逼出了“包产到户”。安徽凤阳县小岗村18户农民以“写血书”的形式立下“包干到户”的协议，并于1979年1月决定实行家庭承包。几乎同一时期，四川省在省委领导的支持下开始“包产到组”。随着包产到户带来的农村大丰收以及越来越多地区的效仿，“家庭联产承包责任”制度在广泛争议中一路前行，最终于1981年得到了中央政府的明确肯定，并以“集体经济”的性质取得了合法性。1982年中共中央第一个关于“三农”问题的“一号文件”对此做了“社会主义生产责任制”的定性。此后，联产承包责任制度成为中国农村生产的一项正式制度。1983年底，全国农村以家庭为主要形式的联产承包责任制度覆盖了农户总数的90%以上（李晓西，2008）。

家庭联产承包责任制度的实施是中国改革以来第一个具有突破意义的制度变迁。其通过赋予农民土地经营管理权和部分收益权的形式将个人努力和收益直接联系起来，克服了平均主义和大锅饭问题，降低了人民公社制度下的管理和监督成本，建立了有效的激励机制，调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的飞速发展，也标志着人民公社制度基础的瓦解。统计数据表明，1978—1984年期间，农业总产值增长55.4%，平均年增长7.6%，粮食产量的年均增长率为4.9%^[2]。农村改革释放了农民的巨大能量，并随后引发了一波以乡镇企业为核心的农村工业化浪潮。

乡镇企业的兴起和飞速发展是中国工业化过程中的一个独特现象。其前身是人民公社时期的社队企业，其在1970年后的农业机械化过程中一直处于稳步增长之中。改革以后，尽管国家也曾给予发展乡镇企业一些政策支持，比如中国共产党十一届四中全会明确指出“社队企业要有一个大发展”^[3]，但总体基调还是“限制”。按照邓小平的话来说就是“乡镇企业异军突起，出乎我们的意料”。促使乡镇企业快速发展的一个重要制度原因是，中国1980年开始实施的政府“财政包干”制度，改变了中央和地方各级政府之间的收入分配关系。财政包干体制下，乡镇政府成为新增财政收入的剩余索取者或者重要分享者，同时，乡镇政府官员由于直接管理、经营和控制企业，可以为自己以及家庭成员创造控制权收益，比如在企业的关键岗位上安插自己的家庭成员，把集体财产变相“私有化”，转化成个人财产。同时，乡镇企业的发展有利于乡镇官员实现上级政府下达的经济发展的强制性指标，而对未来的政治晋升创造重要的条件（周黎安，2008）。乡镇企业的发展还享受了其他制度变迁的正的外部性，比如，农村改革使农民获得了自由，不再局限于政府和土地的限制，可以利用各种资源来发展工业，以及1985年后开始实施的“价格双轨制”为乡镇企业提供了计划外获取原材料的机会等。

从企业制度来说，乡镇企业是一种特殊的制度安排，或者是政府和私人合伙经营，或者是私人企业带“红帽子”。其在中国特殊的年代和市场条件下，对于中国农村工业化和早期的经济增长起到了“三分天下有其一”的重要作用。但随着中国市场化改革的深入和进程的加快，乡镇企业还原了他们私营经济的本来面目，20世纪末，名义上集体所有的乡镇企业基本销声匿迹（姚洋，2008）。

从制度变迁的角度来看，农村改革以及乡镇企业的发展是政府通过放松管制、赋予私人部分产权的形式而在制度安排上对私人经营能力、机会和积极性的一次重大释放，也因其释放出来的巨大生产力而鼓舞了改革者进行市场化改革的信心，为中国城市改革和开放奠定了良好的开端。

2.国有企业改革：从放权让利到承包经营

中国的国有企业不是一个纯粹意义上的经济组织，其承担了与政府连带的大量行政和社会责任。事实上，计划经济时代的国有企业基本上是政府部门的行政附属物，基本没有经营决策和剩余索取权利，企业所需要的投资和经费也由政府部门拨付，统收统支的财务管理体制使得企业对于节约成本和提高效率缺乏激励，企业效率低下。

1978年开始的国有企业改革沿袭了1958年、1970年“放权让利”的逻辑，但是开始将主要矛盾定位在企业本身的激励机制上，而不是以往中央和地方政府的权利分配上（周黎安，2008），也就是扩大企业自主经营的权利，并使得企业有一定的利润留成。1978年10月，四川省委选择了6家企业试点，规定了当年的增产增收目标，逐户核定利润指标，允许在年终完成计划以后提留少量利润，作为企业的基金，并允许发放少额奖金。同年11月，国务院决定从当年起，国有企业试行企业基金制度。1979—1980年，扩大企业自主权的试点工作不断发展，全国参加试点工作的国有企业达6000多个，占全国预算内工业企业的15%，产值占60%，利润占70%。

这种扩大企业自主权的改革实行不久，就出现了“工资侵蚀利润”问题，如企业滥发奖金、基建规模膨胀等，直接引发了政府财政严重赤字和物价水平持续攀升。为稳定财政收入，地方政府于1981年初在所属国有企业中“复制”了农村联产承包责任制度——实行利润包干的经济责任制。这种制度一经推出，就迅速取代了以前“放权让利”的激励办法。1982年底，全国县属以上国有企业中实行工业经济责任制的企业占了80%。经济责任制的初衷是确保政府财政收入的前提下调动企业和职工提高经营管理能力、适应市场、加强技术改造等方面的积极性，明确了政府和企业之间的利益边界，也确实使国家财政收入有了明显的好转，财政赤字从1980年的127亿元减少到1981年的25亿元（汪海波，2001）。然而，经济责任制的局限性是非常明显的。由于企业和国家之间在包干基数等具体问题上不可避免地存在讨价还价和信息扭曲等问题，企业有充分的激励去尽可能增加自身的利益，甚至不惜以牺牲国家的利益为代价。短期经济好转的背后必然是经济秩序的混乱。

1983年，中央停止经济责任制，转而实行两步“利改税”。第一步利改税改革将以前国有大中型企业向主管部门上缴利润的制度，改为国有企业在交纳毛利55%的所得税之后，税后利润再一部分上缴国家，一部分留给企业。第二步利改税放弃了企业和政府之间的利润分成，而是将税后利润全部留给国有企业，企业自负盈亏。同时，国家还对不同企业征收一户一率的“调节税”。利改税的政策初衷是将企业行政隶属意义上的上缴利润义务改为依法纳税，有助于缓解前期利润留成和盈亏包干中对基数的讨价还价问题和信息扭曲问题，确保国家利益的稳定实现。然而，利改税并没有创造公平竞争的经营环境，“调节税”实际上将以前政策中基数问题的矛盾转变成“税率”的讨价还价问题，不可避免出现了“棘轮效应”。从而，企业由于对未来“税率基数”攀升的预期而丧失提高企业效益的积极性。第二步利改税后，工业企业的利润在1985—1987年期间持续下降20个月（汪海波，2001）。

1987年，国务院决定重新起用“承包制”——承包经营责任制。这次承包制依据所有权和经营权相分离的原则，以承包契约的形式，确定委托人（国家）和代理人（企业）双方的责、权、利关系（于洋等，2005）。这一次的承包制度赋予了企业相对完整的经营自主权，除去企业利润指标仍然由承包合同加以规定以外，其他原来由行政部门下达的指令性计划指标已经大部分取消，企业在生产、销售、人事和收入分配上基本具有自主权。1988年，实行承包制度的企业占全国预算内工业企业的90%，占大中型企业的95%（肖凤桐，2003）。承包尽管在形式上“模仿”了现代公司制度的两权分离形式，但仍然面临过去企业改革当中的老问题，诸如政府与企业之间在基数上的讨价还价、信息扭曲、包盈不包亏等，到了20世纪80年代末90年代初，国有企业的经营状况在整体上仍然处于低迷的困境，一般的估计是“三分之一盈利、三分之一明亏、三分之一暗亏”。

在放权让利的思路下，国有企业改革始终未能突破产权这张“窗户纸”，也使得产权的最终激励效应难以真正发挥，因此，国有企业在1978—1991年期间尽管历经数次改革，效率也时有波动，但最终不能摆脱效率低下的经营困境，这也为后期的产权改革奠定了充分的理由和试错的教训。

3.价格改革：从“双轨”到“并轨”

中国改革之前的计划经济体系中，几乎所有商品和劳务的价格全由政府主管部门制定，企业没有定价权。由于中央计划不可避免地遭遇定价的“信息成本”问题，工农业必然不能对成本和市场供求作出灵敏的反应，从而价格问题是中国政府当时面临的几个关键问题之一。中国共产党十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出，“价格体系是整个经济体制改革成败的关键”。中国的价格制度变迁基本上分为两个主要阶段：1978—1984年的“调放结合”和1985—1994年期间的价格双轨制。

在“调放结合”的价格改革期间，中国政府对价格体系进行了两个主题的重大变革：一是较大幅度地调整了不合理的价格。其间，全国大规模的调价有6次，对象几乎涉及农业、能源、纺织、电子、运输等所有行业。这次价格调节的主要目的是改革当时不合理的价格结构。二是初步放开了一些产品的价格。与当时国有企业改革的基调一致，国家在价格上开始有选择地、适当给予企业一定的定价权。对于实行“浮动价格”的产品，国家不再统一定价，经营部门在不超过规定的浮动幅度内，自行制订浮动的零售价格（王振之，乔荣章，1988）。1981年以后，国家将浮动价格进一步扩大到消费资料行业。

价格初步改革在1978—1983年期间通过改善比价和差价的关系，促进了生产的发展和产品结构的合理化，同时也对企业的生产积极性形成了一定的激励。但是，“调放结合”对市场机制的利用非常有限，没有在根本上突破“放权让利”的改革“上界”以及计划经济的习惯思维和定价手段，因此也难以适应企业改革和发展经济的需要。

“价格双轨制”在实践中的最初原型出现在农业改革中。农民以较低的“订购价格”——计划价格将一部分粮食出售给政府，超出配额的部分则以较高的“超购价”卖给政府。起初，“超购价”由政府支付，但很快，农民就被允许在市场上自由出售超出配额部分的农产品。也就是说，政府计划价格和市场价并存的情况在农业中已经存在。1984年5月国务院《关于进一步扩大国营企业自主权的决定》中规定，凡属于企业自销的生产资料和计划外的生产部分，在不高于计划价格20%的幅度内由企业自行定价或者由供求双方协议定价。这标志着“价格双轨制”开始在工业企业中初具雏形。

“价格双轨制”正式作为一项价格制度在理论上形成于1984年9月3日—10日在中国杭州举行的“莫干山会议”。在这个价格改革作为会议主题的会议上总共提出了三种价格改革方案。第一种是“调派”，主张在计划体制内调整价格；第二种是“放派”，主张摆脱计划而由市场自行定价；第三种是“中间派”，就是让计划调整和市场定价同时存在——“价格双轨制”（华生，2005）。这个中间派的方案作为一种“认知”上的妥协得到了大部分的支持，最后被国家决策机构采纳。1985年1月，国家物价局和国务院《关于放开工业生产资料超产自销产品价格的通知》取消了计划内外20%的限制，标志着中国价格“双轨制”的正式实施。

价格双轨制之所以被中央采纳而正式成为中国1985—1994年期间的一项正式制度，原因在于，其既能保护计划经济的主要受益者——国有企业，又能同时逐步走向市场调节（吴敬琏，2004），通过计划和市场之间力量的“此消彼长”而逐渐完成计划价格向市场价格的制度变迁。这种方法也被斯蒂格利茨称赞为“由计划价格向市场价格过渡中，中国人找到的天才解决办法”（张新光，2005）。然而，价格双轨制并非像最初想象的那样发挥作用。价格双轨制在更大地发挥市场配置资源的同时，也带来了价格扭曲和寻租问题，而引起中国社会的强烈谴责和理论争论。事实上，1985年新中国成立后第一轮经济过热中，计划价格和市场价格并非迅速并轨和收敛（杨圣明，李军，1993），而是迅速扩大。1986年和1988年，中国两度由双轨价格向市场单轨的转轨都以失败告终，1988年20%的剧烈通货膨胀率使得中国政府不得不又一次加强价格管制^[4]。姚洋（2008）指出，价格双轨制向市场单轨的转变得益于两个方面。其一是邓小平1992年的南方讲话产生的政治和意识形态方面的推动力；其二是1989年后低迷的宏观经济环境。

1993年粮票的废除和1994年汇率的统一标志着价格双轨制的结束，计划价格向市场价格转型的完成。值得注意的是，1994年结束的价格双轨制在中国改革的后期阶段以一种新的面孔继续存在，钟伟（2006）将其称为“新双轨制”——以公共权力为背景，自下而上地寻找和套取已经市场化了的商品和服务价格体系，和远未市场化的资金、土地、劳动力等要素价格体系之间的巨额租金。这种现象的存在说明了一个问题，中国的价格制度变迁仍然是不完全的。

4.对外开放：经济特区的建立与延伸

在官方、理论界和公众讨论中，中国的改革和开放总是连在一起。这主要有两个原因。第一，在经济改革开始之前，中国是一个封闭的社会；第二，对外开放将中国的经济改革融入世界经济的大舞台，而促进了中国的市场化改革。

周其仁（2008）认为，两件事为中国的对外开放间接或直接地埋下了契机。其一是，1962年广东宝安县^[5]聚集了10万人企图偷渡逃港，其中约6万人逃过去后被香港当局遣返回来。在那个背景下，当地提出过“利用香港、建设宝安”的政策，以边界的贸易活动来活跃市场，改善民生。其二是，1977年宝安县又一次大规模地聚集了逃港人口。当时广东省负责人习仲勋去调查，知道很多逃港农民两年后就寄钱回家盖房子。香港高收入的直接启示就是扩大经济自由、开放市场和活跃生意。广东第一线提出了一个构想：“能不能把门打开，划出一块地方，让香港企业开到境内来，这边的农民不逃港也可以打工？”这个想法得到邓小平的首肯，并命名为“特区”。

1980年8月，在多次调查以后，全国人大审核通过了广东和福建建立四个特区的提议。其中，三个在广东，即深圳、珠海和汕头；另外一个在福建，即厦门。特区的建立标志着新中国成立后的正式对外开放。经济特区的建立客观上具有如下目的：①在计划经济的体制外尝试资本主义的生产和组织方式，特区充当了改革的“试验田”；②作为引进国外资金、技术、设备、管理的“绿色通道”；^[6]顺应世界经济的发展潮流，经济特区成为国际经济交往和合作的有效形式和平台。^[7]

经济特区享受中央政府给予的诸多特殊政策，其中大多数成为其他内地后期改革的“模板”。第一，税收减免。特区的出口免征出口关税，进口除烟酒外，免除进口关税；特区企业只征收15%的所得税，相当于非特区国有大中型企业的27%，并且为了鼓励内地企业到特区投资，规定内联生产性企业的所得税也为15%（李晓西，2008）。第二，放宽所有制限制。中央政府允许特区在坚持公有制主体的基础上，允许外商直接投资、合资、合作、民营和个体等多种经济成分并存。第三，特区企业拥有较大的经营自主权。特区企业对外经济活动中，投资规模1亿元以下的项目、轻工业3000万元以下、重工业5000万元以下的项目，产品和原料不需要国家综合平衡，可以自行安排。特区内的外资企业不受国有企业的劳动管理条例的约束，赋予了劳动用工方面很大的弹性。此外，在审批程序、工业用地使用权、外汇管理、外国投资者入境、银行设立等方面，中央也给予了特区相对“自由化”的经济政策。在这些政策的支持下，经济特区取得了经济发展的巨大进步。1981—1985年期间的年均GDP增长率达到了20%以上，人均GDP到了1985年超出全国1637元。其中，深圳的年均GDP增长率达到50%。^[8][9]

经济特区的成功从两个方面推动了中国经济的进一步对外开放。一方面，特区政策优势以及当地经济发展的速度引起了其他地区向中央要求同样的待遇。另一方面，特区的发展也用事实打消了国内关于发展特区的种种顾虑。1984年邓小平第一次视察经济特区后，对开放政策提出了“不是收，而是放”的指导思想。1984年5月，中央政府决定进一步扩大对外开放的城市领域，给14个沿海港口城市“沿海开放城市”的待遇。1985年，中国对外开放政策开始从城市向区域扩展，长江、珠江和福建南部三角洲成为“沿海开放地带”。1988年4月，海南岛从广东省分离出来，成为拥有经济特区地位的省份。1990年，上海浦东新区开始建设。此时，中国的对外开放已经覆盖东部经济最发达地区，并形成向内地辐射之态势。

经济特区的建立一方面验证了中国市场化改革道路的正确性，也用事实证明了邓小平“社会主义也可以用市场经济”的科学论断，而引领了中国后续坚定不移的市场化改革之路。另一方面，经济特区的实践和制度创新也在开放和融入世界经济发展的潮流中为中国后续经济的持续高增长找到了出口导向的经济发展战略。