改革推进期的制度变迁（—）

中国1978—1991年期间的改革开放是在不断争论、探索和试错中一路前行的。其间，意识形态的束缚并没有从根本上突破，中国的改革曾一度陷入困境和迷茫。关键时刻，中国改革开放的总设计师邓小平以高瞻远瞩的视野、惊人的政治和经济智慧又一次推动了改革步伐的大跨越。1992年，邓小平视察武昌、深圳、珠海、上海等地，发表了对中国市场化改革影响深远的南方讲话，指出“思想更解放一点，胆子更大一点，步子更快一点”。1992年10月召开的中国共产党十四大，明确了社会主义市场经济体制是中国经济体制改革的目标。此后，中国市场化进程进入了一个新的历史时期。1992—2001年期间，私营经济迅速发展，国有企业产权改革全面推行，涉外经济体制改革持续深入，劳动力市场逐步形成，社会主义市场经济体制初步建立起来。

1.国有企业股份制改造与私有化

在经过放权让利、利改税、承包经营责任制等试错性改革后，中国改革的实际和理论工作者认识到，不从根本上触动产权，国有企业的经营效率不可能得到根本的改善，而国有企业积累的大量债务又使得从根本上改善经营效率的要求迫在眉睫。

从产权的角度来看，1992年以后的国有企业改革可以分为两个部分，一部分是国有企业股份制改造，在本质上是在对政企关系以及企业经营机制进行“改良”，仍然没有改变公有或国有产权的性质；另外一部分是国有企业的私有化过程，也称“改制”。这两种形式的改革来自于中国政府对国有企业“抓大放小”的改革战略。

“抓大放小”战略中的“抓大”是以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。其实质是立足于国家要控制国民经济的命脉。1997年，中国500家最大国有企业的总资产占全部国有资产的37%，税收占所有国有企业总额的46%，利润占所有国有企业总额的63%，掌控了这些最大的企业，意味着控制住了国有经济的大头。“放小”就是采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份制改造、出售等形式，让中小企业到市场经济中求生存、求发展（李晓西，2008）。

“抓大”的实施是通过股份制来完成的。其最早可以追溯到1980年中国经济学家厉以宁用股份制解决企业经营机制的学术观点，以及1986年11月邓小平对股份制组织形式的公开支持^[10]。1997年中国共产党十五大明确提出发展股份制的要求，标志着国有企业股份制改造的正式开始，具体的做法是，对国有大中型企业，极少数必须由国家垄断经营的企业成立国有独资公司；一般企业建立有多元投资主体的公司，其中重要的由国家控股。国有独资公司也要尽可能由多家国有企业共同持股。

伴随着中国1990年深圳证券交易所和1991年上海证券交易所的成立，国有企业股份制改造客观上形成了中国大量可以向公众公开募集资本的公开公司，但政府为了不失去对国有企业的控制，要求每个公司保留一大部分（通常是高于50%）的非流通股。因此，中国国有企业股份制并未在产权上形成市场化机制，尽管在中国资本市场的配合下取得了低成本融资的条件，但仍然没有解决国有企业经理人员改善企业业绩的激励问题。从事后来看，国有企业经营业绩是由行政性垄断来保证的，而不是经营效率的提高。

中国国有企业改革真正具有制度变迁意义的是“放小”的私有化过程。其最初起始于农村。1993年后，包括广东顺德和江苏南部在内的大量乡镇企业进行了第一波改制。城市里的改制发生于1995年前后，在形式上经历了两个阶段。第一阶段多采用职工全员持股的方式，后期转变为股权集中或管理层收购。此时，“国进民退”成为许多城市的改制口号。2001年底，全国有86%的工业企业实现了完全改制。

产权私有化的制度变迁在效率上难以进行规范意义的判断，因为这个过程中存在大量的腐败、国有资产流失、社会不公等问题，但也确实将许多企业真正地塑造成适应市场竞争的行为主体，而极大地改善了企业的经营效率。姚洋（2008）对387家改制企业的研究发现，改制企业在拖欠银行债款、税款、资产回报率、人均销售额等指标上取得了明显的改善。

站在制度变迁的视角来审视中国1992—2001年期间的国有企业改革，可以发现，国有企业改革一方面顺应了市场经济的产权激励，另一方面也满足了“公有制占主导地位”的意识形态需要。这两方面的需要存在着一定程度的冲突，因此，国有企业改革中的制度安排必然表现为一种妥协和折中。然而，这种妥协最后形成了国有企业行业或行政垄断的局面，为中国经济后续“国进民退”现象埋下了隐患，也为中国企业后续在制度上的演化方向埋下了不确定性的风险。

2.私营经济的发展

作为中国改革开放以来最重要的制度变迁之一，私营经济的发展一直与“姓资姓社”的争论相伴而行。尽管在改革开放以前，带有私营经济成分的个体工商户在中国某些地区并没有被完全取缔（史晋川，2006），改革开放以后个体工商户得到迅速恢复，以及以乡镇企业、挂靠政府等“模糊产权”形式等私营经济的大量存在^[11]，私营经济在中国一直被视为资本主义所特有的生产组织形式，即使在1988年国务院颁布《私营企业暂行条例》承认企业可以由个人拥有以后，“所有制歧视”在中国一直以各种不同的形式存在着。特别是1989年以后，在政治上出现了批判“私有化”的思潮，认为私营经济冲击了公有制的主体地位，引发了社会分配不公，应该限制其发展。几乎与此同步，私营经济在1989年开始出现了停滞不前的局面。（郑红亮，吕建云，2008）

1992年邓小平的南方讲话是中国私营经济发展的一个转折点。邓小平指出“判断‘姓资’还是‘姓社’的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”。“三个有利于”标准从政治上突破了限制私营经济发展的意识形态障碍。此后，以1997年中国共产党十五大为界限，私营经济的发展历程总体上可以分为两个阶段。

1992—1997年是中国私营经济发展的第一个黄金时间。1992年中国共产党十四大指出“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展”。其传递的政策含义就是，不同产权性质的经济形式可以“和平共处”。在邓小平南方讲话以及十四大精神的指导下，国务院出台了一系列鼓励和扶持私营经济发展的新制度。1992年国家工商总局以正式文件的形式明确指出“在国家允许的范围内，积极鼓励和发展个体、私营经济”、“简化登记程序，取消不适当的限制规定”。1993年1月，国务院发布《中华人民共和国企业所得税条例》，拉平国有和私营经济的所得税率，使得私营经济有了更公平的市场竞争环境。1993年中国共产党十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次以党的名义表示“鼓励个体、私营、外资经济发展”，标志着中国政府对于私营经济发展的认识有了新的突破，尽管仍然处于公有制的“补充”地位。在这些政策安排和制度变迁下，中国私营企业从1992年的13.9万户增加到1996年的81.9万户，从业人员增加939.2万人，注册资本增加3531.2亿元。^[12]

1997年，中国共产党十五大报告在理论上形成了关于所有制结构的新的认识，明确提出“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。将个体私营经济从“体制外”代入“体制内”标志着中国私营经济发展的制度环境有了本质上的跃迁。根据十五大精神，1999年全国人大通过了“宪法修正案”，以根本法的形式对个体私营经济的合法性、地位和作用进行了确定。几乎同时期，《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《关于赋予私营企业或科研院所进出口权的暂行规定》等法律和法规相继出台。至此，私营经济发展出现了空前良好的制度环境。1997—2001年期间，中国私营企业户数从96.1万户增加到202.85万户，从业人员增加1364.56万人，注册资本增加13072.14亿元。

从制度变迁的角度来看，中国私营经济的发展就是私有产权的发展，而1992—2001年是其最关键的时期。从中国非正式制度的核心——意识形态的突破到中央政府、法律上的认可，私有企业和私营经济的发展经历了非常大的阻力和困难。可以说，没有邓小平南方讲话所给予的推动力，私营经济的突飞猛进、私有产权在中国的“生根”是不可想象的。值得一提的是，对私营经济的“所有制歧视”仍然在中国社会中不时泛起浪花，也使得中国政府在后续的政策和重大制度安排中仍然要以国家的名义不断加以保护。

3.劳动力市场的形成与发展

1993年11月，中国共产党十四届三中全会颁布了《关于建立社会主义市场体制若干问题的决议》，明确提出了建立劳动力市场体系，促使就业、用工等方面的市场化，标志着中国市场化改革正式进入要素领域，劳资关系制度开始变迁。其在客观上与中国农村改革、农村劳动力转移、城市国有企业改革、城市化进程等经济形势和政策的变化形成了互补。中国劳动力市场化改革主要牵涉农村劳动力转移、城市国有企业职工下岗与再就业、户籍制度改革三个部分。

农村劳动力转移最初起步于乡镇企业的发展以及个体私营经济用工人数的放宽^[13]，1989年夏季后，政府对前一时期客观存在的劳动力流动进行了政策上的调整，带有市场化性质的用工受到了限制，各行各业开始清退临时工、农民工（于洋等，2005）。与其他制度变迁相类似，中国劳动力市场化改革1992年后才开始有实质性的操作，但由于这个时期城市国有企业改制中出现的工人下岗问题，农村劳动力向城市转移仍然在部分省市受到不同程度的限制。2000年6月，中国政府制定了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，提出对进城务工的农民不得实行歧视性政策，公安部门对小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。2001年3月的“十五规划”提出城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步实行一体化，形成劳动力有序流动的机制。

城市国有企业职工下岗和再就业是国有企业改革的“副产品”，也是中国劳动力市场化改革的必然产物。1992年7月国务院规定企业在劳动用工上享有自主权，开始实行全员劳动合同制。1993年开始，国家劳动部门不再下达指令性的职工人数计划，开始运用劳动力市场作为劳动力资源配置的基础手段（李晓西，2005）。随着国有企业经营自主权的扩大和私有化改制，城市国有企业在经营者和一般职工两个方面加大了劳资关系的市场化改革力度，一方面国有企业开始采取了市场竞聘的办法来选择经营者，另一方面国有企业开始裁减员工，成为城市失业人员。与此同时，国家通过各种形式建立了不同层次和规模的劳动力市场，并出台各种支持性政策促进城市失业人员的再就业。20世纪90年代末期，中国劳动力的配置基本实现了市场机制。

为了能与上述劳动力市场化改革相配套，户籍制度1995年后始逐渐变革，目的是改变以前户籍的终身和“世袭”性质。1995年，国务院《小城镇户籍改革试点方案》为农村人口向小城镇转移创造了制度条件，此后，一些大中城市为吸引人才也逐渐放松了户籍管制。1997—2001年期间，国务院和相关管理机构多次联合颁布政策，加快城市户籍制度改革，以有利于劳动力在不同区域之间的流动。其中具有实质性的内容主要包括城市外来人口的《暂住证》制度、取消小城镇户籍计划两项内容。值得一提的是，20世纪90年代中期，与城市房地产市场的发展以及城市化过程相关联，许多地方将户籍与城市的商品房购买（包括随迁）联动起来，大量城市外来人员因获得了稳定的住所或房屋产权而获得了相应的城市户籍。这可以看成是中国户籍制度变迁的一种制度创新。但总体上，城市户籍制度在大中城市仍然具有很大的管制性质，户籍所具有的“特权”和“世袭”色彩并没有太大的改变，也在客观上对于中国劳动力的跨区域转移、建立竞争性的劳动力市场产生很大的阻碍作用。

总体上看，1992—2001年期间，中国劳动力市场化改革以及带来的劳资关系改变对中国人力资源的配置产生了重大的影响。所谓“正式工”和“临时工”之间的区别逐渐被缩小和淡化，在雇用员工的问题上基本不存在所谓“资本主义剥削”的意识形态问题。然而，这一期间劳动力市场化改革与政府相应配套服务和制度安排之间存在一种前者超前、后者滞后的“结构性”矛盾，必然因劳动力市场化和人员流动而带来许多社会问题，其产生的社会压力有可能加大配套制度变革的力度，但也有可能导致劳动力市场化改革的倒退。

4.金融体制改革

中国金融部门在计划经济时代不被认为是生产性活动，银行仅仅是政府的会计，而不是创造信用的机构。中国人民银行实际上是计划时期唯一的金融机构，同时扮演着央行和商业银行的角色，但并没有从真正意义上执行这些角色的功能。与此同时，计划时期采取了高度的金融管制，利率被长期限定在非常低的水平上，并且鲜有调整，也就很难发挥减轻经济波动的应有作用（姚洋，2008）。改革开放以后，金融改革首先是从银行内部职能分解开始，将中央银行的货币发行、行政和政策监管与普通的商业银行分开，并于1983年左右形成了中国农业、建设、工商和中国银行四大国有垄断的商业银行。随着中国改革开放进程的深入，中国政府对金融机构组织体系、利率和外汇体制三大方面展开了新一轮大幅度改革。

1993年《国务院关于金融体制改革的决定》要求建立独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系，实行政策性金融和商业性金融分离。此后，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行相继成立。其在体制上通过政策性和商业性职能分开，为解决国家重点投资建设、外贸进出口、农业开发等领域的政策性资金供给奠定了制度基础。同时，为解决中国人民银行各分支机构受到地方行政干预的问题，中国政府于1998年撤销省级分行，成立跨省的大区行，将原有31个省级分行改为11个区行。这项改革使中国人民银行的监管体系保持了相对独立和公正，达到将货币决策权与宏观金融控制权集中于总行、强化金融风险防范的作用。此时，中国人民银行宏观调控与监管、国有行业银行为主体、多种金融机构并存的组织体系初步形成。

1992年以后，中国的利率改革总体上分为两个阶段。1996年以前，国家开始参照宏观经济形势的波动不断地调整利率结构。1992年中国人民银行出台了一系列利率结构调整的措施，主要包括：实施利率补贴政策、明确特定贷款利率、规定与住房贷款相配套的存款利率、统一个人与单位外币定期存款的利率水平。1993年又进一步下放了外币存款、大额定期存款的利率决定权，允许各金融机构在法定利率的基础上进行一定的浮动。1996年以后，中国利率市场化改革主要反映在利率形成的机制上，主要包括：建立中央银行的基准利率、全国同业拆借中心一级网络开通、进一步放宽对各商业银行和金融机构的贷款利率浮动范围、再贴现率与中央银行贷款利率相分离。这一时期利率的体制改革初步实现了适应市场经济需要、减少经济波动的功能。

中国外汇体制的改革是适应中国对外开放、融入世界经济、外向型发展战略需要的必然结果。1994年，中国人民银行对人民币官方牌价与外汇调剂价并存的双重汇率进行了并轨，将外汇留成制变为银行结售汇制，建立了银行间外汇市场。其标志着中国外汇管理体制迈出了市场化改革的关键步伐^[14]。1994年以后，中国政府对外汇管理体制进行了进一步改革，主要内容涉及：取消若干对经常性项目中的非贸易非经常性交易的汇兑限制、允许部分中资企业开设外资账户、增加外资银行经营人民币业务的省份和地区等。

从这三个方面来看，1992年以后，中国金融部门及其相关体制改革主要是沿着两条线展开的，一条是有助于中国政府建立减少经济波动、防范金融风险的宏观调控体系，另一条是有助于发挥市场配置资源、还原资本真实价格和减少交易成本。从改革的进程来看，从“放权”逐步过渡到自由化的思路比较明显。这些变革在客观上为中国政府1995—1996年期间成功实现经济“软着陆”、摆脱1997年亚洲金融危机奠定了坚实的基础。然而，中国金融部门一直是改革中步伐最慢的部门之一。诸如国有商业银行垄断、金融管制等问题仍然迟迟未能突破，这也直接导致了中国大量中小企业出现制度性的融资瓶颈，以及诱致了民间非法融资等问题。这些问题的存在也意味着，中国金融体制的改革仍然任重道远。