改革深化期的制度变迁（—）

2002年中国共产党十六大的召开，标志着中国市场化改革进入一个新的历史阶段。这一阶段改革和制度变迁的主线索是完善社会主义市场经济体制，全面融入世界经济运行的大舞台。从全局和总体来看，这一阶段的核心内容包括：加入WTO、所有制结构的调整、要素市场的全面改革以及政府行政管理体制的变革。

1.加入WTO

中国从1986年正式申请恢复关税和贸易总协定（GATT）会员国身份，历经15年漫长的谈判，终于在2001年12月11日被WTO接受为正式成员。加入WTO组织意味着中国将在履行“入世”承诺的推动下不断深化经济、贸易和政府管理方面的制度变革，或者是引入一种“制度竞争，推动国内体制的改革”（张维迎，2008）。

在履行“入世”承诺的过程中，中国在2002年以后相继在人民币汇率、关税壁垒、非关税壁垒、市场对外开放和法律法规方面进行了重大的制度变革。2005年7月，中国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。人民币不再盯住单一美元，形成了更富有弹性的人民币汇率机制。这意味着，中国人民币汇率具有对国内外经济形势作出灵敏反应的制度特征。几乎同时期，中国对关税进行了大幅削减，2002—2007年期间，中国先后4次降低了关税，目前，关税总水平降到了9.9%。特别的，中国2005年对港澳地区销往内地的1617种产品实行了零关税政策（陈泰锋，2006）。在非关税壁垒方面，2002—2007年期间，中国相继取消了对石油、橡胶、汽车等四大类39个税则号产品的进口配额和进口许可证，以及发电机、变压器等七大类44个税则号产品的进口招标要求，有进出口经营资格的企业可以自由进出口。另外，2004年《对外贸易法》正式实施，将中国实行了50年的外贸经营权审批制改为登记制度。

除了上述对外经济和贸易方面的制度变革，中国“入世”也加速了国内改革的进程（薛敬孝，2007）。实际上，这些改革一直伴随着中国为加入WTO所做的前期准备以及加入后履行义务的过程。由于WTO把保持国有企业视为一种补贴手段，朱镕基总理1999年召开的一个记者招待会上指出，国企改革是加入世贸组织的条件之一（陈春杰，李小东，2002）。这是推动国企改制的重要力量之一。20世纪90年代末期，为适应WTO对政府行政管理效率的要求，中国政府进行了大规模的政府改革，精简了15%的政府规模，简化了商业注册手续，清理了政府的收费项目，对政府规制进行了精简。很多城市对企业注册实行了“一站式”服务，同时引入了时间限制，以加快政府审批流程（姚洋，2008）。加入WTO以后，中国对国内相关法律法规方面进行了与WTO要求相一致的变革。2005年6月，中共十届人大常委会对《物权法》进行了审议，并于2007年颁布生效。2005年10月通过了《公司法（修订案）》，吸收了国外一些行之有效的办法，进一步明确了公司法人财产权、股东股权等产权结构和关系，给予了公司更大的自治权利。2008年8月1日，《反垄断法》开始实施。

由于WTO的相关规则是与成熟市场经济体制的运行要求相一致，加入WTO以及为此做出的一些前期工作都意味着，中国改革的方向是向成熟和完善的市场经济体制进行转变。

制度上国际接轨的要求在客观上推动了中国政府建立更加自由化的经济体制、减少政府行政干预、营造公平公正的市场竞争环境，以及加速中国法制建设和经济活动的规范化进程。同时，加入WTO也意味着中国政府对于国内各种机构和企业进行了“可信承诺”。加入WTO，中国政府就创造了一种“经济运行市场化和自由化的意识形态”，也降低了制度变迁的阻碍（姚洋，2008）。加入WTO还在一种制度意义上创造了国内进行学习、制度模仿和创新的机会，通过比较不同制度安排之间优劣和差距而推动制度变革。在一定程度上可以说，没有中国1986年开始准备加入WTO的压力，整个中国的市场化改革和相应的制度变迁就没有今天的成就。

2.所有制结构的完善

所有制问题一直是中国改革过程中处于争论焦点的关键问题之一，其不仅涉及资本主义和社会主义意识形态的“定性”问题，也是一个改革过程中各种不同利益集团讨价还价的“旗帜”问题，还涉及中国改革过程中劳动者权利保护、收入分配差距扩大、城乡和区域经济发展不平衡等影响经济可持续发展的诸多现实问题。以2002年中国共产党十六大为重要标志，持续23年（1978—2001）的中国市场化改革进入了一个所有制结构完善的新阶段。其涉及国有经济和私有经济“谁为主导”、国有资本的管理体制、私有经济的发展政策三个方面。

中国共产党十六大报告指出，“坚持和完善公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。第一，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济……第二，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”^[15]。“两个毫不动摇”和“基本经济制度”实际上从正式和非正式制度（主要是意识形态）两个方面奠定了中国改革中所有制结构的基调——公有制经济的主导地位以及两种不同成分的经济形式共同发展。这一制度安排在2007年中国共产党十七大报告中得到进一步的强调和重申^[16]，也在宏观层面上奠定了中国市场化改革、所有制结构完善、国有企业改革和国有资本管理体制、私有经济发展等方面的基本框架，也是邓小平20世纪90年代初期“三个有利于标准”的贯彻落实。在这个框架下，中国所有制结构的完善包括国有企业和国有资产管理体制的改革以及支持非公有制经济发展的配套政策两个方面。

中国国有企业改革从最初的放权让利、利改税、承包制到转换经营机制的不断探索，并没有从根本上触动国有企业管理体制，因此，国有资产所有者缺位、经营者监督和激励机制等问题没有从根本上解决。实践使人们认识到，国有企业改革的重点应该是“国有”，是国有资产和国有企业的管理体制，而不是“企业”。从而，国有资产管理体制的改革才是国有企业改革的核心（李晓西，2008）。十六大报告在国有资产管理体制上进行了重要的制度安排：坚持国家所有制的前提下，建立中央和地方两级政府分别代表国家履行出资人职责，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。根据十六大报告的精神，2003年以后，中央和地方的国有资产管理委员会相继成立，并展开了新一轮的国有企业改革。重点包括：推进大型国有企业的产权多元化改革和国有企业从竞争性领域退出。前者在操作层面上试图让企业实现主业整体上市，国有资产管理部门直接持股，后者则由于2006年《企业破产法》的出台而得到了推动。

中国对待非公有制经济发展的制度安排在十六大报告后有两次带有实质性的变化。一是2003年中国共产党十六届三中全会，明确“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础实施、公用事业及其他行业和领域”、并规定“非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇”。这实际上降低了非公有制经济成分的市场准入“门槛”和企业运作的成本，但在实践中却遇到了制度“打折”的问题。国家发改委2004年的一项调查显示，到2004年，中国私营经济在行业进入的范围上只有国有经济的二分之一，而70%以上的银行资金贷给了国有部门，中小企业遭遇的“拒贷”率达到56%以上（马立诚，2006）。为此，国务院于2005年2月发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。内容涉及放宽非公有制经济市场准入，加大财税金融支持，完善对非公有制经济的社会服务等七个部分共36条，简称“非公36条”。这个政策安排意味着，非公有制经济将取得与公有制经济同等的“国民待遇”，也意味着中国非公有制经济的发展不再有“所有制歧视”的问题。

3.一般要素市场的形成

中国市场化改革的进程是不平衡的，要素市场相对于产品市场的改革滞后是其中一个重要方面。这种滞后反映为中国在劳动、土地和资本方面存在严重的价格扭曲。1998—2001年期间，中国要素市场的平均扭曲程度达到21.5%（张幼文，2008）。严重要素扭曲影响了中国公平竞争环境的创造和资源的优化配置，其根源在于政府仍然保留了很大的资源配置权利。2002年以后，在“完善社会主义市场经济体制”的要求下，中国政府加大了要素领域市场化改革的力度。

2002年后，中国劳动力市场化的进一步改革有两个方面的实质性进展。其一是劳动合同制度的适用范围从企业进一步扩展到事业单位。2002年国务院转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的通知》，决定对事业单位新录用人员一律实行聘任制，同时，新增就业人群中，城镇大中专毕业生的分配陆续放开（鲁利玲，2006）。其二是户籍制度的进一步改革。2002年后，各省、自治区和直辖市纷纷进行了“取消指标限制、实行准入制度”、“打破城乡界限，实行城乡户口登记一体化”为核心内容的户籍制度改革。这一改革为后续户籍制度的改革进一步奠定了方向和基础。

中国资本市场化改革最早起步于1981年国库券的发行以及20世纪90年代初上海和深圳两家债券交易所的成立。2002年后，为配合国有企业改革和中小企业的发展，股权分置改革、产权交易市场的发展以及中小企业创业板的推出构成中国资本市场化改革的核心。股权分置改革的关键是解决中国国有上市公司中由于存在大量非流通股份而产生的“同股不同权”、“同股不同利”的问题（贾邵军，2006），具体办法是通过配售而进行“国有股减持”。截至2006年底，90%的上市公司进行了股权分置改革。同时，为配合国有资产的转让，中国国有资产管理委员会于2004年2月开始进行产权交易市场的培育工作，并在2006年后形成了60多家产权交易机构。对私营经济而言，2004年5月深圳证券交易所推出的中小企业板块是资本市场化改革的重大制度变革。深圳证券交易所在主板市场内设立中小企业板块，把符合条件的中小企业集中于该板块发行上市，为中国中小企业特别是私营经济的融资和发展创造了制度条件。截至2006年底，已有100家公司发行，89家公司挂牌上市，首发总融资总额247亿元，市值突破1600亿（尚福林，2006）。

中国土地市场改革总体上分为两个阶段：土地使用制度改革和以市场形成土地使用权价格为核心的全面建设土地市场两个阶段。土地市场改革起步于1987年上海、天津等地区进行土地使用权有偿转让的试点。此后，一系列相关法规和条例开始出台，形成了地方政府垄断土地出让的一级市场、政府主导土地使用权交易的二级市场体系（李晓西，2008）。2002年后，为了改变协议转让土地使用权中的价格扭曲和腐败寻租问题，中国国土资源部、监察部以及国务院多次下发相关制度安排，明确规定土地使用、转让等操作过程中的细节，形成国有土地招标、拍卖、挂牌出让的综合管理办法。这些制度安排的主线索就是——增强市场在配置资源过程中的作用。

中国要素市场的改革是一个非常复杂的问题，由于涉及的改革内容众多以及不同制度安排之间的互补或替代关系的综合作用，处于中国市场化改革的“深水区”，也是利益冲突比较突出的领域。改革开放30年来，只有劳动力市场的发展相对充分，资本和土地领域到目前为止还有待进一步变革。在资本市场，虚假信息披露、侵犯中小投资者利益、操纵股市和金融欺诈的事件屡有发生，根源就在于市场化改革的不充分以及制度变革的力度不够。在土地市场，由于其是政府财政收入的重要来源之一，土地市场化改革必然遭遇地方政府及其官员的抵制，近年来，地方政府有意无意地维持房地产价格的攀升和居高不下就是这方面问题的客观反映。特别的，随着地方政府从“经营企业”向“经营城市”的转换（周黎安，2008）后，土地市场化改革的难度将进一步加大。

4.政府行政管理体制改革

中国政府行政管理体制改革是中国改革中一个独特的部分。其独特之处表现为：其一方面仅仅是中国政府大科层下管理体制的变革，本身并无“市场”与“计划”之分，然而其又与中国市场化改革之间存在千丝万缕的关系。可以说，中国政府行政管理的制度安排及其三十年来的变迁既是中国改革在经济增长和社会繁荣方面获取巨大成就的关键性原因之一，又是中国改革以来资源环境恶化、地区差异、医疗保障体系落后等社会问题的根本诱因之一。^[17]

在和平时期，中央和地方之间的财政关系是决定国家制度架构的最重要因素之一（姚洋，2008），因此，从财政关系来考察中国政府行政管理体制及其变革似乎成为一种惯例，特别的，中国1978—1993年期间的财政分权改革被认为是中国早期改革中极其重要的部分（钱颖一，Weingast，2008）。1980年开始的财政分权改革实行了被称为“分灶吃饭”的财政收入分成体制，也称“财政承包制”。其主要内容是，除去北京、上海和天津三个直辖市以外，其余省份都按照一定的固定比例和中央进行财政分成。“分成制”在1993年以前曾有过形式上的若干变化^[18]，但基本思路保持不变。这种财政承包制类似于改革初期的农村生产承包责任制，在保证中央收入的基础上，赋予地方政府占有增量的剩余权利以增加地方政府保护企业、培育市场和发展地方经济的积极性。财政分权制改革将地方政府向中央政府寻租的激励转变为推行市场改革、促进地方经济发展来提高税基的激励，同时也不可避免地带来讨价还价和“藏富于民”等问题，其直接导致中央政府财政困难以及向贫困地区转移支付能力的下降（陈抗等，2002；周黎安，2008）。

为扭转这个局面，1994年中国政府进行了“分税制”改革。分税制改革将所有税种分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并对新引进的“增值税”规定中央和地方分享75%和25%。分税制改革迅速改善了中央政府的财政收入状况，但却以牺牲地方政府发展经济的积极性为代价。特别的，中央政府享有全国财政收入60%，但只负担40%支出的现实（姚洋，杨雷，2003）使得地方政府财政收支出现了严重的不平衡，也迫使地方政府增加各种变相赋税来增加收入，获取财政收支平衡。20世纪90年代中期，中国地方政府从原先“经营企业”向“经营城市”的“战略转变”在一定程度上是这种制度安排的诱致结果。从总体上看，1994年分税制改革是中国政府行政管理体制分权式改革的分水岭，此后，中国进入了一个长时段的“垂直管理的收权浪潮”（周黎安，2008）。

与上述分权式改革相互补，中国在行政管理体制上还实行了一种被称为“围绕GDP增长而进行的政治锦标赛”治理模式。其被认为是区别于中国历史上历次分权改革的关键（周黎安，2008）。“政治锦标赛”的本质是集权政治下基于地方政府相对经济绩效作为仕途升迁的竞争制度。由于中央政府在下放经济“管事权”的同时保留了对政府官员任免的“管人权”，基于相对经济绩效的评价与政治上的升迁形成了一种对发展地方经济的强烈刺激。事实上，中国地方政府是破解旧体制弊端、孕育制度创新的重要力量，许多重要改革都是由地方政府发起、推动和直接参与的事实成为中国改革进程中最亮丽的风景之一。诸如，创立经济特区、乡镇企业“异军突起”、地方大部制等等，不一而足。这种“政治锦标赛”的模式刺激经济发展的有效性还与中国几千年封建文明产生的“官本位”文化相契合^[19]，而产生了正式和非正式制度的一致性，使得这种正式制度安排具有非常强的自我实施特征。时至今日，当官仍然是中国很多人事业上的最高追求。基于经济增长“政治锦标赛”模式的负面作用同样是明显的。其刺激了地方政府将目标和主要努力“锁定”在容易看得见、容易进行评价的“显性”部分，而忽视教育、公共医疗、社会服务等“隐性”目标及其相关投入。这就使得“政治锦标赛”模式体现出了二重特色——促进了短期内的经济增长却不可避免地带来长期持续增长的隐患。

除上述制度安排及其变化外，中国政府行政管理体制在30年来还经历了诸如精简机构、干部年轻化、异地交流等诸多变革。近年来，为改变经济社会中由于政府管理制度安排带来的一系列社会问题，中国政府在地方政府的激励、考核以及依法行政方面进行了又一次深层次变革的若干尝试，比如将简单的GDP考核指标转变为绿色GDP，在官员任免中尝试增加民意和差额选举等内容。这也预示着未来中国政府行政管理体制变革的基本走向。