深化农村土地制度改革

深化农村土地制度改革　推进新农村建设——关于我市农村土地流转和宅基地置换的调研报告

上虞市政协

党的十七届三中全会指出，“实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破。”土地制度改革就是其中的关键环节，而农村土地流转和宅基地置换改革则是现行法律框架下可以探索的土地制度创新的两个重要突破点。近几年来，我市在这方面进行了有益的探索，取得了一定的成效。进一步探索创新适合我市实际的农村土地制度和工作机制，着力深化农村土地制度改革，对于提升农业、改造农村、转移农民、促进发展，切实从根本上解决“三农”问题、加快新农村建设和城乡一体化进程，都具有重要的现实意义和深远的历史意义。为此，市政协于8月初成立专题调研组，先后到农林渔牧局、政研室、国土局和永和、谢塘、丰惠、章镇4个有代表性的乡镇考察调研，专程赴江阴、山亭、凤阳等外县市学习取经，多次召开有关领导、行家、基层干部群众参加的座谈会征询意见，并查阅相关资料，在此基础上形成本调研报告。

一、我市农村土地制度改革的有益实践

（一）农村土地流转工作成效明显

近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，全市各地不断探索建立农村土地流转机制，使农村土地流转在依法自愿有偿原则指导下日趋规范且规模逐步扩大、形式不断丰富，取得了一定成绩。主要表现在：

（1）起步早，有一定规模。我市农业土地适度规模经营起步于1994年冬的“两田制”，发展于1998年的土地二轮延包，到2001年以放开粮食市场为标志，开展了以培育规模经营大户为主要内容的调整农业结构、发展效益农业活动，由此催生了粮食、蔬菜、水产、畜牧、花卉五大主导产业和与此相配套的加工服务业。至2010年8月底，我市农村承包土地流转总面积135112亩，占全市总承包耕地面积的32.9%，居绍兴市中等（目前绍兴市土地平均流转率是36.5%）。

（2）形式多，有一定规范。近年来，我市在稳定完善农村土地承包关系的基础上，积极推进土地承包经营权流转，有转包①、出租②、委托流转③、入股④、季节性流转⑤等多种形式。同时成立了市土地流转服务中心，加强对土地流转的指导、管理，明确了各乡镇街道农经服务站的指导服务职能，成立了土地流转服务指导站，规范了合同文本并实施鉴证制度。

（3）组织化，有一定基础。全市参与流转的经营主体有农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户等，以农业龙头企业、专业合作社为主，两者占流转面积的85%以上。在现有的301家农业龙头企业中，连接全市十大农业示范基地，2010年新增联结的基地1.6万亩，新增带动农户1.1万户，基地辐射面积共66.5万亩（包括本地和外地）。专业合作社有粮食、蔬菜、水果、水产、花卉、茶叶、竹笋、畜禽等440家，其中粮食专业合作社已成为土地规模经营的重要主体。目前全市粮食专业合作社47家，规模化种植水稻面积在11万亩左右。

（4）扶持大，有一定作用。市委、市政府历来重视“三农”工作，出台了一系列惠农政策。如2002年以来，每年出台促进农业产业化的政策。尤其是2006年以来，市财政每年拿出2000万元，用于扶持农业产业化等。2010年3月初市政府又出台了《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的实施意见》与《关于做好2009年度农村土地承包经营权流转促进农业规模经营工作的扶持政策意见》，规定“从2009年起，土地承包经营权通过村级组织委托流转的，市财政对当年新增连片面积在50亩以上，流转期限在3年以上的，按实际流转面积，给予规模经营户每亩50元的资金补助”。由此，至2010年8月底，我市新增土地流转面积近3.5万亩，有效地推动了我市土地规模化经营。

（二）农村宅基地置换工作基础良好

近几年来，我市从农村地域多样性和经济社会发展差异性较大的实际出发，既注重城中村，又注意高山村；既有集中统一整治，又有分类先行试点；既有调查研究的理性思考，又有从实际出发的实践探索，为农村宅基地置换改革奠定了一定基础。主要表现在：

（1）有城中村改造的成绩。我市从2004年起按照城市建设规划和现代化城市新社区的要求，实施城中村改造，农民以农村的宅基地和房屋置换由政府出资统一建造的以多层公寓为主的住宅小区中的公寓，并得到了国有土地使用证和房屋所有权证。至2008年，全市改造城中村5个，新建小区5个，安置小区建筑面积60万平方米。其实，这也是典型的宅基地置换改革。

（2）有集中整治的经历。我市在行政村规模调整的基础上，于2005年开展声势浩大的农村生活垃圾和宅基地“双整治”活动，促进农民住宅有序规划、合理布局。全市拆除破旧房、空关房，整治宅基地97.2万平方米，产生指标3100多亩。

（3）有先行试点的经验。我市结合中心镇建设和高山村移民，率先在丰惠镇开展农村宅基地置换改革试点。丰惠镇无偿划拨集镇规划区内的17亩土地，对盛茂村四明自然村101户农户实施宅基地异地整体置换；建造的6幢5楼公寓楼户均占地（含基础设施）仅112平方米、购置平均价为1200元／平方米；原宅基地全部复垦可置换土地170亩，产生了1∶10的置换效果。

（4）有调研思考的成果。2009年以来，我市把加快农村宅基地置换改革放到农业农村工作的重要位置，注重调查研究，注重学习借鉴，目前已形成了加快我市农村宅基地置换改革的初步意见，市委常委会也进行了专题研究。《意见》中明确了我市农村宅基地置换改革的指导思想、总体要求、方法步骤、基本政策，并且明确了先行试点的乡镇，为推进我市农村宅基地置换改革的试点指明了方向。

二、我市农村土地制度改革中存在的诸多问题

（一）推进土地流转有不少障碍

土地流转是广大农民解放生产力、发展生产力的又一创举，但在多年的实践中且到目前为止还存在不少障碍，主要表现在：

（1）恋土情结浓“不愿流”。土地是农民的“命根子”，对农民而言，是比天还大的事情。“种田财主万万年”、“手中有粮心中不慌”等传统观念至今还影响着不少农民。这根深蒂固的“恋土情结”，使得相当部分农民哪怕自己无力耕种，也不愿将土地交给别人去经营。加上宣传不到位，法律知识缺乏，部分农民对《农村土地承包法》的精神不了解，存在思想顾虑，怕一旦转让出去很难收回，因而不肯轻易将土地经营权交出去。

（2）政策激励弱“不易流”。多年来直到现在，政策激励全部在受让方，面对土地转让方，目前还没有相关的政策激励。再加上过去多年来或许现在还会有一些村集体截留农户应得的委托转包的收益，更使得不少农民“惜转”。同时，农村社会保障还不够完善，经营土地还是多数农民养老保障的无奈选择，所以相当部分农民不愿将土地流转出去。

（3）信息不对称“不能流”。据调查了解，我市土地流转仍然处于农民自发流转为主、村集中流转为辅阶段，土地流转服务平台不健全，导致流转信息不对称，想流出的找不到受让方，想受让的又找不到流出方，严重影响了土地流转的速度和规模。

（4）效益收益低“不想流”。由于农业本身收益就比较低，又面临市场、自然双重风险，而80.3%的流转土地流转期限又在5年以内，加上集中连片流转的不多，土地规模较小，使得工商业主对投资农业极为慎重，参与者较少。另一方面，由于我市流转土地的大部分仍以种粮为主，租赁价格仅为两三百元，收益较低，所以，多数农民还是愿意自己经营。

（5）资金来源少“不敢流”。目前，我市广大的农村专业大户、农业龙头企业、农民专业合作社等市场主体，本身资金实力比较弱，再加上没有或很少有固定资产可以抵押，因而难以贷到款。而2002年底成立的市农业担保公司（设在农林局下属的农经中心内），因本身无实体经济和固定资产，无法担保，从成立之日起就没有运作过。缺少了资金，即便有心受让或者拟扩大规模，也会“巧妇难为无米之炊”、“心有余而力不足”。

（二）开展宅基地置换改革有不少制约

我市农村居民点用地规模较大，为99489亩，人均用地面积为122平方米／人，占城乡建设用地总规模的47%，土地资源浪费现象严重，势必要求推进农村宅基地置换改革，控制农村建设用地规模，达到集中、集约利用土地的目的。但目前在开展宅基地置换改革中，面临着不少棘手的难题，主要有：

（1）安置用地落实难。农村宅基地置换改革一般必须另行安排建设用地。但实际情况是定点布局缺少规划，土地利用缺少空间，开发建设缺少指标，划拨供地缺少激励，造成宅基地置换改革项目落地难。

（2）建设资金平衡难。宅基地置换改革首先碰到的是用地成本。安置用地是非生产经营性用地，因而存在比较效益。且即便是行政划拨，也有15万元／亩的成本，加上报批规费几乎与企业投资项目一样，所以用地成本较高。如果没有成片可复垦的宅基地或者不能转为建设用地，那就很难收支平衡。加上建新房、补旧房、公建设施投入等，就更难平衡了。

（3）生产生活方式转换难。受传统观念影响，农民住房喜欢“顶天立地”；受就业方式制约，许多农民难以完全“离乡背井”；受生产方式影响，农民住房需要“功能多样”；受村域自治约束，农民安置小区成“世外桃源”。这些均成为农村宅基地置换改革的层层壁垒。

（4）违章建筑整治难。受利益驱动，目前农户一户多宅、建新不拆旧、甚至违章搭建的现象十分严重。据调查，全市一户多宅农户5926户，多置住宅5253宗，多置住宅土地679.76亩；私搭乱建住宅4469宗，占用土地359.19亩。拆除违章建筑虽可提请法院强制执行，但现实生活中往往处罚容易执行难，加之法不责众，既加大了农村宅基地置换改革的难度，也抬高了农村宅基地置换改革的成本。

三、深化我市农村土地制度改革的对策建议

农村土地流转和宅基地置换改革是整个农村土地制度改革的重要组成部分。要按照党的十七届三中全会提出的“健全严格规范的农村土地管理制度”的要求，遵循产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，积极推进农村土地流转和稳妥开展宅基地置换，切实加快新农村建设和城乡一体化进程。

（一）加快推进农村土地流转工作

推进农村土地流转工作，要在坚持依法、自愿、有偿原则的基础上，完善激励政策，健全社会保障，加强管理服务，始终坚持“稳定承包权、放活经营权”，坚持“集中连片、集约经营”，坚持“规范管理、有序推进”，真正让土地流转成为建设现代农业、促进城乡一体的“助推器”。

（1）完善政策，加大扶持力度。一要加大财政扶持力度。要切实落实省委〔1996〕9号文件关于“各级政府每年财政预算用于农业支出的计划安排和实际完成数的增长幅度，必须分别高于财政经常性总支出计划安排和实际完成数的增长比例，确保财政每年对农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度”的规定，加大对农业的扶持力度，重点要不断加大对农业产业化发展的扶持力度，如对农业示范园区（基地）等，给予一定的奖励补助，像章镇的红心猕猴桃基地等，以此来促进土地的流转。除了将支农资金用于培育重点产业、发展龙头企业及兴办各类合作经济组织之外，对土地流出主体也能给予一定的激励（如张家港市每年每亩财政补贴300元；慈溪市每年每亩100元），这将有利于增强对流出主体的吸引力，促进土地流转。二要培育壮大经营主体。引导有资金、懂技术、会经营的农村人才，特别是有规模、上水平、带动能力强的龙头企业和农民专业合作社，受让农户流转的土地，建立集中成片的基地，扩大经营规模，发展农产品深加工，增加产品附加值，提高农业综合效益。建议改一次性补助（即对当年新增连片面积在50亩以上，流转期限在3年以上的，给予规模经营户每亩50元的资金补助）为经常性补助，并按实际流转面积多少给予不同的补贴。同时，在农产品深加工开发、品牌创建、必要设施的添置、道路等基础设施的配套等方面加大补助力度。鼓励大中专毕业生回乡创业，参与农业产业化经营。金融机构要给予创业启动资金的贷款，财政给予适当的贷款贴息。三要创新金融保险机制。农村合作银行等金融保险部门应加强对规模经营的支持和服务，在符合信贷政策的前提下，为农业龙头企业等农业经营主体提供积极的信贷和保险支持。要根据国家政策要求，加大对县以上农民专业合作社示范社的授信等级和额度。要加快探索农村土地产权制度改革，我省金融支持集体林权制度改革已为我们提供了可资借鉴的经验，而利用土地产权证进行抵押，可借鉴山东省枣庄市山亭区的做法，即通过政府发放土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易市场，盘活农村土地，实现土地的市场化流转和资本化经营，并协调司法、金融等部门允许土地使用产权证进行抵押贷款、融资，解决农业规模经营发展的资金问题。

（2）落实保障，免除后顾之忧。为引导农户长期稳定地流转土地承包经营权，必须建立健全相应的社会保障机制和劳动力就业扶持政策，以消除土地承包经营权流转农户的后顾之忧。一要完善社会养老保障制度。在我市城乡居民社会养老保险全面推开、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》即将实施的基础上，农户对永久放弃土地承包经营权的，参照失地农民标准办理有关社会养老保障手续，其中接续参加职工养老保险的，按有关规定给予衔接计算。对较长时间流转土地承包经营权的，根据流出期限长短，分别给予相应的补助。二要促进劳动力稳定就业。在农民免费就业技能培训全面推开的基础上，对失地农户和长期流出土地承包经营权农户实行优先培训，有条件的可实行二次培训，并实行优先就业。

（3）加强指导，优化管理服务。一是农业主管部门要继续负责抓好农村土地流转的指导、协调、监管工作。包括制定土地流转的具体实施细则；加强流转审批、合同签证、流转登记备案及档案管理等工作；建立协调处理机制，调处农村土地流转中的各类矛盾和纠纷，为推进土地流转创造良好的法制环境。二是建立土地流转交易中心。要充分利用覆盖市、乡镇（街道）、村三级的农业信息网，提供土地流转供需和市场价格等信息，为土地流转供需双方提供信息服务，提高土地流转交易的成功率；建立农村土地经营权价值评估机制，实现公平交易；搭建经营项目、生产基地与流转土地之间的桥梁，真正做到流而有向、流而增效、流而有序、流而无忧，流出活力。三是建立涉农部门、责任农技员联系农业规模经营主体制度，提供信息、技术等服务，力所能及地帮助解决实际困难。

（二）稳步开展农村宅基地置换改革

开展农村宅基地置换改革，要按照科学规划、合理布局、有利生产、方便生活、适度集聚、稳妥推进的原则和“控制单家独院、引导多户联排、鼓励多层公寓”的方针，改革审批办法，突破行政界限，创新建设方式，节约利用土地，引导农民向城镇和中心村集聚，加快城乡一体化建设步伐。

（1）完善规划，合理布局。按照统筹城乡发展的要求，在市域总体规划的指导下，完善土地利用总体规划和村庄布局建设规划，并切实加强与各专项建设规划的衔接。要制定农民集中居住区规划，充分考虑经济条件、地理区位和地方传统文化、民俗风情、民居建筑的特点，统筹以公寓式为主的住宅小区建设的选址及规模，引导农民居住向集镇和中心村集中，切实有效地解决村庄分散、人口集聚度低的问题。

（2）试点先行，有序推进。农村宅基地置换改革需要具备一定的条件。现阶段，要在以下镇村试点先行。一是城郊结合部农村（城市规划区外）和中心镇、中心村。二是因地质灾害及高山移民，需要整体搬迁的下山移民地区。三是村庄布局分散、宅基地盘活潜力大、经济条件相对比较好的村镇。四是具备跨村统筹规划建设条件，住房困难户较多和符合农村建房条件户数较多的村镇。同时，要引导试点单位因地制宜选择城镇换房、本村集中安置和跨村安置等模式，促进农村宅基地置换改革有序稳步进行。

（3）细化政策，引导推动。一是从严控制新增宅基地。加强对新增宅基地的行政审批，对确需安排宅基地建房的，尽可能实行集中规划建设或调剂安置房。二是开展确权、发证工作。对依法占用符合标准的农民住宅予以登记确权，核发产权证，为农村宅基地置换创造条件。三是制定置换标准和鼓励政策。村民置换标准实行户均限额和建筑面积双重控制管理。置换多层农民公寓的，按规定认定的人口人均限额，不超过限额的，允许一户多套，但其建筑面积必须控制在农户可享受的规定限额之内；置换为联户联排式农宅的，严格实行“一户一宅”和户均限额标准。鼓励有条件的农户放弃宅基地进城镇落户。只要自愿退宅且以后不再申请新宅基地，政府可按退出的宅基地面积给予一定的经济补偿。四是扶持安置区建设。对农民公寓项目用地原则上按农民私人建房收费标准执行，除上缴上级部分规费外，市本级所有行政性规费和基础设施配套费予以全免。其他技术性服务收费，按其收费标准下限减半收取。五是调动乡镇、行政村实施农村宅基地置换改革的积极性。对乡镇行政划拨土地实施农村宅基地置换改革的，要予以一定的经济补偿；要将农村宅基地置换改革项目列入中心镇（经济强镇）扶持范围，今后，其他乡镇也应参照执行。

（4）要素保障，落到实处。一是确保规划空间。在新土地利用总体规划中统筹安排农村建设用地，合理调整城镇中心村周边的基本农田，为农村住房集中建设预留建设用地。二是确保当年计划用地指标10%用于农民建房，对农村宅基地占用农用地年度计划指标实行单独核定、单独下达。对于城镇规划区内的农民集中居住区建设用地，可以国有划拨或国有出让方式供地。三是充分利用村内的空闲土地实行集中建设、滚动推进。农民集中居住区确需新增用地的实行新增用地同宅基地复垦相挂钩，对在本村村庄或跨村庄进行宅基地复垦中新增耕地指标的30%优先用于前期的项目启动，复垦验收后统一结算，达到占补平衡。四是积极探索建立政府主导下的新农村建设投融资公司，通过向市内外政策性银行融资，增加对农村宅基地置换改革项目的投入。探索金融机构参与多层农民公寓的按揭或抵押贷款，帮助群众解决置换农民公寓资金紧张问题。五是在妥善安置农民的住房、就业和社会保障的前提下，允许社会资金进入。

（5）有机结合，良性互动。农村宅基地置换改革要坚持“三个结合”。一是与农村住房改造相结合。贯彻浙委〔2009〕56号《中共浙江省委、浙江省人民政府关于加快农村住房改造建设的若干意见》精神，按照不同行政村住房改造的目标任务，加强资源和资金整合力度，因地制宜开展农村宅基地置换改革，并选择农村住房建设适用模式，有序推进农村危旧房改造、住房困难户救助、农村违章房拆除，满足农民正常住房需求。二是与农村新社区建设相结合。根据省农村社区建设标准统一规划建设公寓式集中住宅区，同步配套基础设施和公共服务设施，加快形成具有相当规模、功能齐全的农村新社区。三是与土地流转相结合。顺应人口向城镇集中、产业向规模经营集中、就业向二三产业集中的趋势，在农村宅基地置换改革中，鼓励农民切实转换就业方式，促进土地承包经营权流转。

（三）切实加强深化农村土地制度改革的组织领导

深化农村土地制度改革是一项政治性、政策性很强的工作，同时也是一项涉及面极广的系统工程。做好这项工作，责任大、任务重、要求高、困难多，必须提高认识，加强领导，加大力度，合力推进。

（1）提高思想认识。推进农村土地流转和宅基地置换是继家庭联产承包后的又一次农村革命，是深化农村改革、解放农业生产力、促进集约集聚发展、提高现代新农村建设水平、加快推进城乡一体化建设的必然趋势和客观要求。各级各部门一定要从科学发展的高度，充分认识做好此项工作的重大意义，切实把这项工作抓实抓好，确保农民受惠得益、农业增收增效、农村协调发展。要加强宣传引导，通过多种形式和途径，宣传这项工作的目的意义、实施办法、政策法规和典型经验，营造广大干部群众理解支持和积极参与的良好氛围。

（2）健全组织体系。推进农村土地流转和宅基地置换是一项系统工程，政策性强，涉及部门多，必须加强领导，健全机制，整合资源，形成合力。建议组建由市政府领导挂帅，负责农村危旧房改造的建设局、新农村建设的农办、宅基地复垦的国土局、土地流转的农林渔牧局和就业和社会保障的劳动和社会保障局等相关部门负责人共同参与的领导小组，切实加强组织领导和统筹协调，重大事项实行联席会议制度，确保工作有序开展，扎实推进，取得实效。

（3）落实工作责任。有关部门要增强大局意识、责任意识和服务意识，明确工作职能，细化工作任务，切实按照市政府的统一部署要求和部门职责，既各司其职，又加强协作，合力推进此项工作。要加强督查考核，把农村土地流转和宅基地置换工作作为建设现代新农村、推进城乡一体化工作的重点内容纳入相关部门和乡镇（街道）年度目标责任制考核，对成效显著的单位，给予表彰奖励，确保工作责任真正落到实处。

注释：

①转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转包给其他农户从事农业生产经营。转包后土地承包关系改变，原承包方不再继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，而由受让方履行原土地承包合同规定的权利和义务。

②出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。

③委托流转是指承包方委托发包方或中介组织进行土地承包经营权的转让。委托他人转让其承包土地必须有书面的委托授权。

④入股是指承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

⑤季节性流转是指承包方将季节性闲置的土地暂时通过转包、租赁等季节性土地流转方式出租给业主和专业大户。

附件：

山亭、江阴、凤阳三地经验

1．山东枣庄市山亭区试行土地资本化改革。以农村土地使用产权制度改革为突破口，赋予土地使用权以转让权、收益权和抵押权，实现土地使用权的资本化，创新了以“一证、一所、一社”为内容的“三位一体”运作模式。具体做法是：政府通过发放土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易市场、发展农村土地合作社，盘活农村土地，实现土地的市场化流转和资本化经营，并协调金融部门允许土地使用产权证进行抵押贷款、融资，以此解决农业规模经营发展的资金问题和农民承包经营权的合法权益。

2．江苏江阴市进行“三置换”改革试点。“三置换”的主要内容是：以土地承包经营权置换城镇社会保障，以农村住宅置换城镇安居房，以农村居民身份置换城镇居民身份。并结合实际制定出台了江阴市“三置换”改革试点政策意见和征地补偿、就业安置、土地使用、财税扶持等十个方面的配套政策措施。

3．安徽凤阳县建立土地流转交易中心。由县国土局和农委共同组建成立县农村土地承包经营权流转交易中心，下设若干工作组，具体承担土地承包经营权流转的受理、登记和信息发布等实施工作。流转交易中心的工作流程规范、明确，其基本流程为：申请受理→信息发布→外地调查→承包地评估→组织洽谈、签订合同→审核发证→材料整理归档。