深化大学教育职员制度改革的对策选择

7　深化大学教育职员制度改革的对策选择

前面述及，当前我国的大学教育职员制度建设在保障管理人员专业化方面还存在许多不足。针对这些不足，今后我国大学教育职员制度改革应该从两方面展开：一是以人力资源管理理论为指导，根据人力资源管理流程的要求，建立一个良好、完整、均衡的教育职员制度框架，为教育职员制度的实施打下坚实基础。二是要采取综合措施，为教育职员制度的专业化建设营造良好的外部生态环境。教育职员制度改革，一方面要加强专业化建设，另一方面要为大学教育职员的专业化定位创造良好的社会生态环境。

7．1　加强大学教育职员制度的专业化建设

大学管理人员专业化是我国大学教育职员制度改革的深层价值追求，但目前我国现职大学管理人员队伍的整体素质、大学教育职员的管理以及大学教育职员保障制度等方面的不足，都在一定程度上影响着教育职员专业性定位的实现。因此，针对当前教育职员制度专业化建设的不足，完善大学教育职员制度、强化大学教育职员的养成和教育培训、改革大学教育职员管理制度、健全大学教育职员保障制度等是提高大学教育职员专业素质、保证大学教育职员职业独立，从而实现大学管理人员专业化的重要举措。

7．1．1　细化教育职员分类制度

教育职员涵盖的范围十分宽泛，改革的深入进行还需要对教育职员进行科学分类。我们要在科学分析教育职员在大学发展的地位、功能和承担职责的基础上，依据分工理论来科学界定教育职员的概念和科学分类的问题。《高等学校职员制度暂行规定》只是笼统地规定了教育职员的职务和级别，缺乏横向分类。多年的改革在这方面已有了许多有益的探索。今后应该借鉴美国大学管理人员制度的经验，进一步把一般教育职员分成综合管理类、专业管理类和服务类。对综合管理类人员、专业管理类人员和服务类人员实行分类管理，完善教育职员的职位分类制度，是教育职员管理专业化的需要。修订后的教育职员制度要进一步细化教育职员职位的横向划分，对专业管理类教育职员要严格按职位分类的原则，根据职位的工作性质、职责大小、所需资格条件来确定职位的基本职等和职级，而不是考虑现任人员的个人因素。最后，建议在大学教育职员职位分类工作基本完成后，将其以法律的形式加以确定并发布实施，为职位分类制度的贯彻实施提供法律保障。

（一）建立外部分类制度

区分大学管理人员与学术人员、工勤人员的不同职业特点，建立合理的人员分类管理体制。实行职员制度，就是要使职员、教师各得其所，进入不同的职务序列。职员职级作为反映管理岗位层次、类别和职员专业水平、工作能力的标志，可以细分为适当的职等和职级，将各级职员的岗位职责、任职条件明晰化。

为提高管理工作的专业化程度，教育职员不得评聘专业技术职务，以便专心履行管理岗位的职责。已具有专业技术职务的专职管理人员受聘为职员后，也不应按专业技术职务聘任。

原来的“双肩挑”人员在教育职员制度改革中只能在职员和教师两类职业中选择一种，至于在两者之间作何种选择，尊重个人意愿。在管理岗位任职期间，就应纳入职员管理序列，按照职员任职条件确定职级。

当然，管理队伍的职业化，并不排斥学术人员走上管理岗位，只是学术人员被聘任为职员后在任期内应该作为职员管理；届满后若继续留在管理岗位，则走职员职务晋升途径，不再评聘专业技术职务。应聘领导岗位的，可以是管理职员，也可以是教学科研人员（比如做过系主任，在科研团体中威信较高、组织能力表现突出等）。他们在担任领导职务期间，享受规定的领导职务津贴；不担任领导职务时，领导职务津贴自行取消，继续享受职员职级工资或专业职称工资。从未担任过领导职务的职员，只要达到规定的任职要求，也可以通过职员序列获得正常晋升，如从五级职员晋升到四级或三级职员。这样便解决了非领导序列人员的待遇问题，架设了大学管理人员的职业发展阶梯。更为重要的是，由于管理与行政脱钩，管理人员有了正常的职务晋升渠道，升官不再是主要的升迁途径，可从根本上解决领导干部的能上能下问题。说到底，造成大学干部能上不能下的根本原因，不在于管理队伍与教学队伍的分离，而在于管理岗位与干部岗位的混同、管理职位与行政职级的挂钩。一些人之所以对管理人员专业化心存疑虑，是因为担心专业化的管理人员长期脱离学术职业，会重新出现外行领导内行的问题。这话有一定道理，但管理人员主要应该具备的是教育管理知识，而不是某一专门学科的学术性知识。他们理应成为大学管理领域的内行，未必是特定学科的专家。假如说这样的管理人员是外行的话，那么，文科专家管理理科、工科、农科，自然也是外行了。要解决外行领导内行的问题，关键在于建立民主科学的决策机制，将学术权力与行政权力分开，充分发挥专家教授在学校管理中的作用，比如建立教授会制度、完善的大学治理结构。对于教学、科研和学科建设等方面的工作，应该由各类学术人员组成的委员会提出方案，行使学术管理职能，经组织认可后实施。对于纯行政性的工作，则由领导层负责决策，管理执行层具体实施。

（二）完善内部分类制度

对全体教育职员实行分类管理是大势所趋。对承担不同管理职责的教育职员应该有不同的要求，实行不同的管理，对领导和主管岗位，要突出决策水平、领导能力、综合协调能力和较高的学历要求，对一般岗位要突出办事能力和具体操作技术，要逐步建立起适合各自特点的录用、晋升、培训等标准条件。同一级别不同职系由于对管理人员素质的要求不同，也应该划分不同类别，否则“万金油”现象就难以改变。区分不同等级、职系教育职员的不同职能，建立科学的教育职员分类管理体制。教育职员制度建立后，大学内部各类管理人员在广义上同属职员范畴。但高级管理人员、中级管理人员、初级管理人员、行政管理人员、学术管理人员、其他业务管理人员在专业知识、核心技能、经验要求等方面存在很大区别。

有一点需要注意，目前大学内部政党和群众团体机构管理人员都属于教育职员。关于这类人员是否应纳入教育职员，笔者认为应该仔细研究。根据实际情况来看，我国大学内部的执政党和民主党派机构的工作人员，实际上都是学校管理系统的组成部分，可以纳入教育职员来进行管理，这样做也方便统一管理。不过，从宪法和法律的角度来看，政党机关的人员最好根据各政党的章程和相关规定来进行管理。因为一旦政党机关的人员纳入教育职员队伍，其行为就受职员制度的约束，也就是说其具体行为就必须根据教育职员制度的规章做出。由于政党机关工作人员所履行的职能、承担的义务不同于学校其他行政机关，其工作所依据的主要是各个政党自身的章程和有关规定，而不是教育职员制度，这样在实际管理过程中会产生冲突。把大学政党机关工作人员正式纳入教育职员，在管理上可能很容易接受，但因此而引起的一些问题可能会影响政党机关本身的运作。所以，笔者认为大学教育职员范围不应该包括大学内部政党机关的工作人员，这类人员可以纳入公务员进行管理。

7．1．2　完善大学教育职员资格和聘任制度

在职位分类取得进展之后，要进一步完善教育职员资格和聘任制度。大学教育职员资格制度是大学教育职员制度中的重要组成部分。任职资格是决定大学教育职员专业素质的实质要件。教育职员作为一种专门职业，必须有特殊的专业素质要求，聘任教育职员也要有特定的标准。

为保证大学教育职员的高素质，美国大学一般都对大学教育职员的任职资格根据职位性质和职责做出严格而具体的规定。例如，美国大学根据岗位特点聘用不同专业的管理人员来承担管理职位，因而对管理人员的资格遴选中非常看重应聘者的管理经验和其应聘职位所需的专门知识。^[1]一般来说，与教学科研直接有关的管理职位，比如系主任、学院院长、教务长、研究生院院长等均从资深教授中提拔，这些人从事多年教学科研工作，对于本学科中教授的选聘与升迁、教学安排等方面经验丰富，让他们主管教学科研工作可谓驾轻就熟。其他非教学科研部门的管理者也有很强的专业化定位，如财会部门主管必须具有MBA证书，学生心理辅导员必须具有心理咨询方面硕士学历，校区规划管理者则需具备建筑或规划领域的学位和经验。全职的大学管理人员都必须从受过专门大学教育的专业人员中任命，某一类型的教育职员必须具有相关的专业学位。美国对大学管理人员任职资格有严格的要求，美国大学管理人员任职的必备条件是：①良好的品德操守。②接受过正规的大学有关专业或者研究生教育。③要有某一方面的大学管理经验。在日本，过去国立大学教育职员任职的基本资格是：①要通过4年的大学学习并毕业。②要通过日本国内难度最大的考试，即国家公务员考试，要通过国家公务员考试绝非易事。国家公务员考试的合格者获得任职资格，才能被分配到大学担任教育职员。由上可见，虽然各国大学的规定不尽相同，但一般都作如下要求：第一，具备很好的与大学管理岗位有关的专业知识，通常表现为一定的学历要求；第二，具备一定的实际管理工作经验。这样做的目的在于良好的专业素质可以提高大学教育职员工作绩效，同时一定的工作经验能够帮助大学教育职员独立地处理管理工作中遇到的问题。

基于以上认识，笔者认为应当在吸收、借鉴西方国家在大学管理人员任职资格方面的成功经验，对我国大学教育职员任职资格和聘任制度进行改革完善。首先，明确规定担任大学教育职员必须具备大学管理相关专业本科毕业的条件，避免将不符合条件的部队转业军人和党政机关干部任命为大学教育职员。其次，对不同等级大学教育职员的工作经验做出相应规定。之所以这样规定，主要理由在于大学管理工作的实践性，大学教育职员除了具有大学管理知识外，经验也是不可缺少的，所以对大学教育职员的工作经验也应做出规定。参照其他专门职业的资格制度，笔者认为在建立大学教育职员资格制度方面可以考虑：一是建立社会化的、有权威的资格认定机构；二是探索符合我国大学管理人员专业化实际的教育职员知识能力构成，在此基础上，建立起概念清晰、专业任职条件明确、评审程序规范的“大学管理资格认证”标准，对进入这一职业领域的人员进行基本任职资格认定。

资格认定是保证和维护教育职员队伍质量的关键，该项认定应该由一个政府认可、具有较高权威性、能保持客观公正、对认定结果负有法律责任的社会中介机构来承担。只有经认定具备资格的专业大学管理人才，才能成为被选为教育职员。考虑到中国大学管理人员的特殊素质要求，可增加一个政治素质认定的程序，由党的组织部门、人事管理部门以及其他有关部门组成专门机构，对于进入大学管理部门担任高级教育职员的人才进行政治素质的考核和评定，然后将结果与其他方面的素质认定结果进行综合，作为竞聘大学教育职员的依据。教育职员资格认定不搞终身制，按照动态管理的方式，若干年评定一次，随着教育职员知识、经验、能力的不断积累，其能胜任哪种类型、哪种等级职位等，都会有所变化。

在职员聘任过程中不再涉及一般知识的考核或考试，强化对不同管理职位专业知识和具体办事能力的考察，增加各类专项测试如心理测评、计算机能力测试和英语测试等，同时要考虑不同等级的教育职员在专业知识构成比例的不同。在聘任组织人员构成上，应该分别将擅长经验知识和专业理论知识的主管部门官员与来自相关群体的代表结合起来。发挥招聘委员会的整体优势，真正选拔到适合职位的人选。

7．1．3　完善教育职员考核晋升制度

在教育职员的考核晋升制度方面，应该借鉴美国大学的管理人员考核制度，改进我国教育职员考核。

（一）首先要明确考核标准，建立科学的分类考核指标体系

根据现代大学组织结构中不同岗位的职能、特点和专业要求，制定不同的考核指标体系，对不同类型、不同层次的教育职员，分别进行考核。使每位大学管理人员都明确自己的责、权、利和职位标准。要确立分类考核原则，改变用同一种标准来考核不同类型，不同层次的教育职员，要区分高级、中级和初级教育职员不同的考核重点，尤其要区分中、下级教育职员不同职系在专业知识和专业技能上的不同，以实现考核的专业化取向。应在目前职位说明书基础之上，做更加细化的工作分析。工作分析涉及广泛的职位检查，以确定有关的工作要素。在一一列出工作要素后，再根据工作完成的数量、质量等指标确定适当的分数等级。比如对教务处长和财务处长的考核要体现出其专业特点。

（二）严格考核程序

严格按照《高等学校职员制度暂行规定》中关于教育职员考核程序的规定。改变考核中形式主义、“走过场”、敷衍了事等不良现象。针对考核过程中群众评议的“走过场”现象，应该扩大群众评议范围。群众评议不应局限于本部门内部，而应当面向与本部门工作有关的大学其他内部成员或代表，这样可以达到向管理对象负责的目的。

（三）增加考核结果的等次

要细化考核等次，合理拉开档次，可以将优秀、称职和不称职细化为特别优秀、优秀、称职、基本称职和不称职五档。各国大学对于管理人员的考核等次规定各异。例如，美国大学对管理人员的考核分为五等，即杰出、优良、满意、一般、较差。相比之下，我国的教育职员三等考核等次过少，应当适当增加，拉开考核距离，真正实现考核制度的激励功能。

（四）加大考核结果的兑现力度

把教育职员的考核实绩与职级升降、工资待遇等联系起来，以强化竞争和激励机制。一方面，对于连续考核优秀达一定次数的管理人员按照规定兑现晋升条件，从精神和物质上给予奖励；另一方面，对于考核不合格的管理人员坚决予以处理。

（五）成立多方参与的考核委员会

在考核委员会组成上，要吸收与被考核者工作有关的其他人员参与，做到上级主管考核与群众考核相结合。比如对教务处职员的考核，应该由主管领导负责，成立由与教务处工作密切相关的人员组成的考核委员会，甚至可以让学生代表参加，而不是成立一个完全由高层管理人员组成的考核组织负责对全体中层人员的考核。

（六）建立业绩档案制度，量化考核体系

必须在日常工作中积累足够的、可供考核使用的信息资料。这类信息资料可分为有效工作行为记录和无效工作行为记录两种。有效工作行为包括教育职员完成工作的数量和质量（可用完成工作的速度等指标衡量）。无效工作行为包括教育职员在工作中的失误等。这部分应由主管人员如实填写，以防止教育职员自己填写的“掩饰”行为，这些记录应成为考核的主要依据，而不再是教育职员的述职报告。“定量考核”是运用现代科学技术和数学方法，通过收集、整理、计算反映考核对象情况的有关数据信息，包括工作方面的数据，如工作数量、打字数量、设计图纸数量、产量等和有关人的数据，如出勤率等，分析干部的素质差异，得出考核结果，而不能是人员本身素质或行为本身。

以定性与定量相结合的方法来考核管理人员，是现代大学管理人员制度的必然要求。要根据教育职员制度对于职责职位的要求，参照其他国家大学管理人员的考核方法。把德、能、勤、绩进行概念操作化，分解为若干指标，并赋予分值，然后对各等级标准进行确定。考核时只要将每一位管理人员的得分相加与等级标准对比即可得出被考核者的考核等次。传统的以德为重的考核倾向，使得教育职员过分重视同事之间的人际关系或者唯领导的好恶是从。而在考绩制度下，工作成绩成为对教育职员进行评价的主要依据，这就鼓励教育职员将自己的主观性和创造性都倾注于工作本身，从而使整个大学组织迸发出更大的活力。工作实绩的考核，更易于实现定量分析，具有较强的可比较性和区分力，从而使考核不再仅仅成为一项负担，而是增进组织绩效的一种手段。在涉及“德”、“能”的考核中，很难使用定量工具。而“绩”却很容易用定量方法加以考核。前面我们已经指出，重视工作实绩，使考核工作有了量化的可能。在教育职员考核中，我们应充分利用量化分析的长处，来克服考核工作中常见的一些偏差。

（七）建立考核公示制度

将考核结果予以公示，对被评为优秀以上而获得奖励和晋升的教育职员要公之于众。在晋升制度中，要明确不同类别、不同职系教育职员的晋升路线，只允许在本职系或性质相近的职系内晋升，不能在整个系统内随意调动。要进一步明确晋升的资格和条件，以具体文件或法规的形式加以规定，增加功绩晋升、能力晋升的比例，减少年资晋升，克服晋升工作中的随意性和长官意志，真正形成“凭本事吃饭，凭业绩晋升”的良性循环。

7．1．4　建立和完善教育职员教育培训制度

对于大学教育职员教育培训，有广义和狭义两种理解。广义的大学教育职员教育，除了包括对大学教育职员的继续教育以外，它还包括通过一个培训或教育过程把一个普通人造就成为一名大学教育职员，即所谓的职前教育。狭义的大学教育职员教育培训是指对在职大学教育职员的继续教育。在法国、德国、日本等国家一般倾向于从广义的角度去理解，而美国、英国等国家则更倾向于从狭义的角度理解。随着大学行政管理科学化和专业化的发展，各国都开始重视大学管理人员教育管理方面的专业训练。不仅要求从事大学管理人员这一职业的人必须具有相应的专业学历，比如美国对不同类型、职位的管理人员要求具有相应的专业学位：教育博士、MBA等。美国各大学普遍设有教育管理专业，负责培养教育管理方面的专业人员。同时还设有完善的在职进修制度，为教育行政管理人员提供进修的机会。美国大学内部第一个教育学院——哈佛教育学院，其办学目的“不是提供普通教育而是培训工作者。它所追求的重要知识不是一般性的综合知识，而是针对特定需要的特殊而有限的知识。它的目标是让那些有确定职业的人们获得特定的专业技术……”^[2]

法国教育部特设有行政人员教育科，专门负责行政管理人员的教育工作。德国的州政府在教育学院、研究发展中心开设了教育行政人员管理课程，以供在职人员进修提高。日本也增设了教育行政管理课程。各国都在管理课程上下工夫，首先是教育管理原则与教育管理技术手段成为训练的主要内容，其次则是教育发展的基本原理，使受训练的人对管理理论、管理过程、行政管理权限具备充分的认识与了解，以适应科学管理工作需要。^[3]

构建系统、科学的教育培训内容体系。大学管理人员的培训，不仅仅是一种职业教育，而应看作是专业发展的一部分，注意在专业培训基础上综合管理素质的提高。大学组织的管理人员不仅需要掌握管理的基本原则，还需要了解大学组织的特点，这一组织独特的历史和理论基础，在大学管理各个方面对他们提出了特殊要求等。为了满足这一需要，美国、英国等许多国家已经出现了大学管理人员的专门培训机构，在许多大学也开设了相关专业和学位教育。美国从创立第一个高等教育专业研究生项目开始，其高等教育专业研究生培养一直以高等教育管理，尤其是高等学校管理人员培养为主要目标。目前美国高等教育专业博士生教育已经发展出了学术管理、高等学校管理、社区学院管理、学生人事管理、课程与教学、高校财务、院校研究、计划、政策研究、成人教育、高等教育基础、比较教育12个专业方向。1960年哥伦比亚大学教师学院已经在高等教育方面开出了43门不同课程。1990年统计的不同的高等教育课程达124门，2000年增加到284门。^[4]大学专业与学科的支持为促进大学管理水平的提高发挥了十分重要的作用。

在我们国家，这种培训虽然已经存在，但是还需要不断完善并且要努力扩大培训范围，使得这种培训制度化，并让管理人员熟悉大学管理对他们提出的特殊要求。可以肯定的是，从长远来看，将来的大学教育职员培训会越来越专业、具体。因此，在聘任优秀人才的同时，应该不断改革探索和完善教育职员培训制度，改革教育、培训方法。增强针对性和实效性，采取多种形式，尽快提高大学管理人员的专业素质。一是继续举办和规范管理人员培训，扩大培训范围，改进培训内容和方法，提高培训质量。通过调查摸底，按照“缺什么补什么”的原则，重点学习和大学管理工作有关的高等教育学知识、管理知识、经济知识、法律法规知识以及本管理岗位的知识技能，不断提高思想和业务素质。在大学内加强和完善高等教育专业学位教育，有计划地组织大学管理人员进行学习深造。二是建立大学管理人员“导师制”，充分发挥学校内优秀管理人员的言传身教作用。按照党管干部的原则，应该十分重视培养和造就党员大学管理人员，这是保持中国共产党在大学的领导地位，建设有中国特色的一流大学的重要保证。

政府要增加对现有的各级教育行政学院的投入，强化师资建设，提高教学质量和理论水平，积极利用各个大学和研究机构的师资力量，加强交流和合作，以保证培训的高水平。在继续加强对高层教育职员培训的同时，重视对中、下层教育职员的培训工作。要特别重视培训的针对性，一方面要针对教育职员日常工作中存在的具体问题和实际困难，设立有针对性的培训项目；另一方面要针对不同类教育职员的专业需要，在培训内容和形式上要区别对待，切忌培训中的形式主义和内容上的“随大流”。要加紧建立培训的考核和评估制度，客观评价各种培训的实际效果，加强培训成绩的运用，密切与教育职员的工资、奖励、晋升、考核的联系。

不断改革教育、培养方法，增强针对性和实效性，采取多种形式，加快教育和培训工作，尽快提高教育职员的素质。继续举办管理人员培训班和规范教育职员培训，改进培训内容和方法，提高培训质量。按照“缺什么，补什么”的原则，重点学习现代大学管理知识、经济、法律法规知识，以及所从事专业的发展方向和技术动态，不断提高思想业务素质。可以在国内大学创办专门学院或者挂靠在相关院系，类似于“教师教育学院”，提供不同层次的学历和学位教育，招收优秀学生，有计划地组织大学教育职员入院深造。目前华中科技大学教育科学研究院的做法及其对研究生培养的定位反映了这一发展方向。在培养教育职员工作中，应该重视培养和造就党员教育职员，这是落实党管干部原则的有效路径。

从大学管理人员教育培训的方式看，我国目前采取的主要方式是理论灌输。其弊端是：难以突出教育内容的专业性和实践性。笔者认为，应该改革教学内容和方式，在讲授理论的同时，以大学管理案例教学为补充，既要有理论课程设置，又要开设大学管理实务课程，特别是让应届学生有大学管理实践体验的机会。案例教学能够充分地调动大学教育职员学习的积极性，培养其独立思考能力和实践操作能力。能够加深对理论知识的认识和理解，可以充分地发挥受教育者的主观能动性，发掘其内在的智慧，提高创造能力。

培养教育的实用性、针对性和有效性。在过去，我国大学管理人员仅仅被看作党政干部和大学教师，对他们进行的是一种政治培训或者教师培训，而不是正规的管理专业培训。大学设置管理学专业主要是为了培养工商管理人才，以后又增加了政府管理人才。高等教育学专业则主要是培养学术人才。作为高等教育组织的管理人员——大学管理人员并没有像经济、行政管理人才以及大学教师一样，接受到系统的教育行政管理教育和专业化训练。

如果管理人员有进修机会，他们最希望学习什么内容？一项对中国17所大学的1000余名管理人员所做的问卷调查与访谈的结果表明，不同年龄阶段的大学管理人员选择进修内容的侧重点有所不同，其中对于“高等教育管理理论”的学习需求所占比率最高（见表7－1）。这从一个方面反映了当前大学管理人员对于大学管理知识的欠缺和渴求，现代大学已经不能单凭经验来进行粗放管理，需要科学的理论作为实际工作的基础。

表7－1　不同年龄层次大学管理人员选择进修内容统计表　单位：%

资料来源：邓雪琳．我国教育管理人员专业培养教育的历史变迁与启示．理工高教研究，2004（2）：21

师资配置的科学、合理性。从目前大学相关院系和教育行政培训机构的教师结构来看，师资力量非常缺乏，业务素质参差不齐，而且现有师资配置中学术型师资占了很大的比例，这种配置的缺陷是教授、学者们虽然理论水平较为精深，但缺乏大学管理实践，其研究和讲授与管理实践差距甚远。针对这种情况，应当考虑大学教育职员教育培训师资的多样化来源。比如，一方面培养学术型教师就理论问题进行研究、传授；另一方面从大学教育职员群体中选拔资深人员，由他们讲授大学管理实践中遇到的难题及解决方法、技巧。此外，还可以跨专业聘请其他专业学科的教师讲授与大学各项管理有关的专业领域方面的知识。这样从师资的配置上增强了合理性和针对性，同时也扩大了培训教师的来源，在一定程度上解决师资短缺的问题。

教育职员作为一种专业有一个前提，就是必须具备大学管理人员的素质、专门知识和技能。社会要为专业大学管理人员的产生创造必要的条件，如在大学开设多种层次的学历教育和在职教育，同时在课程设置和教学方式上围绕大学管理专业特点进行设计创新。例如，在课程设置上除了开设相关大学管理的核心课程外，还应该增加管理实务、高等教育学、高等教育史等课程。在教学方式上采取灵活的案例分析、实践教学等方法。在教育职员制度改革过程中，对于大量的现有的大学管理人员，可采取过渡的方式，通过一定时间的系统培训和资格认定，进入专业教育职员行列。

借鉴国外大学管理人员制度的经验，逐步建立和完善符合中国大学管理人员特点的教育职员制度，是实现大学管理队伍专业化的基本途径。实行教育职员制之后，大学管理人员不再是党政干部，而是职员；不是一般专业，也不是一种学术职业，而是一种专门职业。这无疑有助于大学管理人员由行政级别、学术职称向职员职级转变，由一般职业观念向专业观念转变，有力地推进大学人事制度改革的进程。我国教育职员制度的专业化建设将是一个长期的过程，希望在国家正式颁布的《高等学校教育职员条例》中能把大学管理人员的专业化定位作为一项基本原则写入其中。

7．2　优化教育职员制度专业化建设的生态环境

建立和推行大学教育职员制度，是我国经济社会发展和高等教育发展的必然要求，也是我国建立现代大学制度和世界一流大学的必然结果。社会政治系统、经济系统、文化系统构成了我国大学教育职员制度的“社会生态环境”，构成了我国教育职员制度赖以生存和发展的基础和前提。同时，这一社会生态环境对于大学教育职员制度的实施和推行产生了种种影响和制约。

我们在构建、完善大学教育职员制度，保障大学管理人员的专业化身份的时候，还必须冷静地分析和思索大学管理人员在职业身份转换关系中的角色。否则把大学管理人员专业化当作橱窗花瓶，用来自我安慰，或将它视为可从理性直接推演出来，而无视于理性可能受到经济、政治等现实利益的渗透，这是不切实际的。所以大学教育职员制度的革新，不可能在“真空”条件中实行。当前大学管理人员制度改革的力度和措施，可以说是历年来最为波澜壮阔的，影响也很大。它除了是大学本身自发性的运动，同时也牵涉到外在权力结构的关系。从改革的方案来看，虽然已向大学管理人员职业独立和专业化方向迈进了一大步，然而外部环境的不完善、传统观念和职业定位的影响，以及制度安排和实施过程中的潜在问题，都必须加以消除或解决，否则徒立法案，而不在各种实施条件上注意综合性改进，教育职员制度的专业化建设将会步履维艰，与理想效果相去甚远。

在教育职员制度试点过程中，就出现了经济、政治、文化等环境方面的不协调因素。如专业人才供给不足、人才市场发育程度较低等，不能适应教育职员聘任制度的现实需要；虽然国家政治民主化进程加快，但是政治生活中的“神秘主义”和“任人唯亲”等“人治”现象依然存在，加上仍需不断深化的大学内部机构改革，都与教育职员聘任制度的实施产生了现实矛盾。“官本位”的政治文化观念和“官学一体”的教育传统，以及封建历史上长期存在的官场竞争的不规则性，都构成了人们参加教育职员聘任的心理障碍。此外，我国不合理的社会流动制度、人才单位所有制、户籍制度等，也制约和阻碍了教育职员聘任制的实施与推广。因此，不注意社会生态环境对推行教育职员制度的影响，对其难度估计不足，就难以保证推行工作的速度，难以保证效果。

7．2．1　改善教育职员制度实施的社会环境

构建教育职员制度的目的是通过建立一个专业化的教育职员队伍，把原计划经济体制下的干部队伍中的大学管理人员分离出来，形成有中国特色的大学教育职员职业群体，实现大学内部管理行为的规范和高效。同传统的干部人事制度相比，它着力在进、管、出的各个环节革除旧的弊端，注入新的活力，在教育职员的录用、晋升、辞职辞用及考核、培训、奖惩、工资福利等方面构成规范的管理体系。这是对传统的大学管理人员人事管理制度的完善和健全，是对具体管理办法的调整和改进。当前我国正处于体制转轨、社会转型过程中，有着特定的政治、经济和文化环境。这些环境条件对我国大学教育职员制度的存在、发展与变革起着不可忽视的影响。大学教育职员制度实施的社会环境不完善，导致现行制度变异现象突出。

首先，在政治环境方面：我国已步入建设社会主义现代化的轨道，但当下的中国仍处于由农业社会向工业社会的转型期，封建专政制的人治传统、官本位、权力人格化、人身依附关系等政治文化不仅是一种历史遗存，还有其现实土壤。大学是一个独立的组织，但在很多人的意识中，往往被当作行政机关的一个部门、一个附属机构，要参与地方的一些行政性工作。行政机关因为掌握着资源，而大学内部的资源又是管理人员争取来的，干扰了大学管理人员的专业性和稳定性。另外，某些党政部门的领导对大学管理人员施加压力，使这一群体受到多重约束。

其次，在经济环境方面：虽然从20世纪80年代就开始了由计划经济向社会主义市场经济体制的变革，但由于传统计划经济体制的刚性作用，较为完善的市场经济体制尚未完全建立，大学与政府之间的产权关系还没完全清晰，这为政府干预大学提供了契机，导致大学与管理人员科学的身份定位面临困难。另外，至今仍有一些人包括一些大学管理人员的思维方式和工作方法仍未摆脱行政化的影响，这是造成部分大学管理人员官僚化习气仍然存在的根本原因之一。

最后，在文化环境方面：我国社会有着极强的“非规则化”和“官本位”传统。“非规则化”是指社会对普遍的社会规则没有真正的需求愿望，在行为中习惯以非正式约定取代正式规则，从而使正式规则流于形式。这是中国几千年历史过程中形成、至今仍存留于我们的社会文化中并产生重要影响力的典型的思维行为习惯，是造成人们包括大学管理人员各种选择行为最深刻的社会文化背景之一。“官本位”的传统政治文化是制约大学教育职员制度按理想方向实施的历史原因。它促使人们“学而优则仕”，在行政职务升迁中体现人生价值。这样的政治文化很容易导致大学内部管理系统内的人身依附和权力拜物教现象，与大学教育职员制度所倡导的职业独立、功绩制与能力主义是不相容的。在观念上，大学管理人员对于教学、科研等的大学管理是不是专业活动，从事这种管理活动的人员是不是专业人员，还不是很明确。即使很多人认为大学管理人员是一种专业，但是这种专业的内涵是什么也不清楚。由于观念上的不明确和对专业认识上的错位，大学管理人员仍然将自己的职业认同为国家公务员或者大学教师。“官本位”是影响大学管理人员职业重新定位的传统文化因素。我国的传统文化中存在着“官学一体”、“官本位”的思想。中国是一个有几千年封建历史的社会，其政治结构是长期的封建专制主义。专制主义、官僚结构对中国的传统文化打上了深深的烙印。“大一统”的集权主义产生了“官贵民轻”、“上尊下卑”的社会政治秩序，并因此造成了社会生活中的“官本位”现象。“官本位”从本质上说，就是把一个人甚至一个组织的最根本的价值和追求体现在官的级别（官位、职位）上，并且作为一个人、一个阶层甚至一个组织的成功的标志，而忽视或排斥了其他价值的体现和追求。职位（官位）之所以成为众多人倾其一生追求的目标，是由于职位标志着身份、权利、财富、荣誉、势力，而这种势力既来源于职位本身，又来源于职位与职位的关系之中。所谓的“刑不上大夫”、“官官相护”、“官大一级压死人”等，都说明了官位的巨大力量。于是以“官”字为尊，崇尚人为树立的权威，“唯权是尊，偏爱特权”，家长制、长官意志、“官念”为本、官级为准等现象的产生。在这种观念之下，非专业化的大学管理人员往往将自己的职业定位于党政部门管理人员这一主流职业上面。

大学教育职员制度的改革是在一定的社会大背景下进行的，它是一项系统工程。改革不只是针对大学教育职员制度本身，同时要进行环境的改善。作为一个正处于转轨时期的发展中国家，我们迫切需要建立有利于市场秩序的基本制度框架。第一，要加快市场经济的体制建设，改革产权制度，建立明晰的可以自由转让的产权制度，严格区分公、私财物，建立有利于公、私分明的制度和组织结构。要切实转变政府职能，尽快地真正实现对大学由微观干预向宏观调控型政府的转变。第二，政治体制改革的成功无疑会实现中国的法治化与民主化，大大地改善教育职员制度实施的政治环境。因此，必须深化政治体制改革。第三，在文化方面要大力加强思想文化建设，在全社会倡导、培养重视程序理性的观念；通过舆论引导、政策指导和利益诱导，真正形成“尊重知识、尊重人才”的社会氛围；倡导“轻人情、重契约”规则的价值取向；培养教育职员的制度精神，破除“非规则化”的思维行为定势和“官本位”观念；克服论资排辈等传统观念，培养专业取向、成就取向、竞争性、服务性的组织文化。

7．2．2　提升大学教育职员职业声誉

教育职员在我国作为一种新型职业，还不为社会所知。下面这位大学管理人员的观点在当前很有代表性：

某大学处级部门负责人B（1951年出生，兼职教学）：说实在话，我对当前教育职员制度的改革有自己的看法。我毕业于一所综合性大学，专业是马克思主义哲学。毕业分配到这所学校后，一直是一边做管理一边担任学生的思想品德课教学工作，在我们学校职员实行教育职员制度改革的前一年，我已经达到了评正教授的条件，当时看到报名的人比较多，就发扬了一下风格，想第二年再申报，按照我的研究成果和教学情况，评上教授应该没问题，但没想到第二年就实行了职员制度，并且规定管理人员不再评职称，所以到现在我还是个副教授资格。而和我一样的其他学校的同行，因为他们没有实行职员制，现在都是教授了，在一起开会时有时候会感到很不公平。我认为大学管理人员应该有职称，哪怕不聘任、不与待遇挂钩也行，只要有资格证明。教育职员是什么？现在社会上没几个人知道。社会上对大学工作人员的评判就是你的职称，看你是不是教授。如果教育职员不评职称，会影响很多人的积极性，管理人员岗位的吸引力也会越来越小。

辅导员在有些学校被划入职员范围，而在有些学校可以在教师和职员两者中自由选择，归根结底还是一个专业发展和利益问题。下面的新闻报道揭示了辅导员职业的尴尬，其实也是许多大学管理人员的共性问题。

“年轻教师可以从助教、讲师做起来，有发展前途的最后能做到副教授、教授。而辅导员做了10年，最后只是个老辅导员”，一位学生辅导员无奈地说。相比其他年轻教师，学生辅导员个人发展存在一定局限，干了这么多年辅导员，反而对自己的身份缺乏认同感。

一些学生对学生辅导员的工作认可度也不高。东北某高校一位同学说，学生辅导员工作很辛苦，对学生帮助也很大，离开了他们还真不行，但是他们工作很琐碎，缺乏创造性，这一点和专业教师的研究远远不能比较。

上海财经大学学工部部长唐家乾认为，学生辅导员个人发展的“瓶颈”与当下的价值评估体系有关。他表示，其他担任教学工作的高校教师的学术论文、学术成果可以慢慢积累起来，但辅导员的成果只能说是带过了几茬学生而已，很难为外界所认可，学生工作相比起学术研究，社会认可度不高。（转自《新闻晨报》2005年1月21日）

其实，大学管理人员和大学教师一样，这两种职业都非常重要，但是，现实生活中这两种职业群体往往厚此薄彼或者彼此相互攻击。以下是笔者在网上做的另一个开放式调查的部分回应。

题目：在大学里，你认为教师职业好，还是管理人员职业好？并请说出你现在的职业。（括号中为受访者职业身份）

大学里当然是教师的地位和薪水高些呀。而且教师不用坐班，相对自由一些。管理人员就是为教师服务的。如果可以选择的话，应该选择教师岗。我们这些管理人员因为没有博士学位，想转教师岗都没有机会了。（管理人员）

做教师的怎么感觉相反啊。管理人员既然是为教师服务的，那怎么不统称为服务员，反而叫管理人员或者某某长呢？你以为不用坐班的教师都去玩了？（教师）

从亲身感受来说，觉得做教师好。毕竟在学校里，从教才是主业。（教师兼任管理人员）

有趣，怎么教师和行政人员的感觉是相反的呢？教师不用坐班？那你怎么不说行政人员还不用找课题呢？行政人员旱涝保收，教师是自己养活自己。教师收入高？言外之意就是行政人员的收入低？不知道行政楼外边那一排排的私家车是谁的？如果行政人员的薪水低的话，那看来要请反贪局来查查那些私家车的来历了。行政人员是为教师服务的？那为什么我去机关办事，那些行政人员对待教师像孙子一样？不过也难怪，公仆们比主人还要趾高气扬是中国社会主义的一大特色。（教师）

行政人员里大部分都是办事人员（当官的毕竟是极少数），一个月就那点干工资，怎么能和教师比呢。据说，学校的私家车大部分都是那些教授和副教授的……（管理人员）

无论是传统还是现代社会，成就总是人生的一大追求。我国传统社会的人，往往将功名和地位作为成就目标，大学管理人员也不例外。职业声誉与职业的专业化程度有很大关系。专业化程度高的职业其职业声望自然相对比较显著。中国人的观念里有一种强烈的身份意识，也就是各种工作的人们喜欢“对号入座”，把自己“归类”，或者“被归类”，然后按照那一类的规范来行事。中国大学管理人员在过去被划入庞大而复杂的事业单位政工干部范围，社会声誉不高。而与此类人员相近的两种职业一个是党政机关干部，另一个就是大学教师。受中国传统“官本位”思想的影响以及“师道尊严”思想的影响，这两类职业在社会各职业中一直属于“显业”，有着很高的职业社会声誉，而职业的社会声誉和社会分层有关，决定着人们的地位。因此，“党政干部”和“大学教师”成为人们追求的目标，而且这两类职业在社会职业声誉排行中一直处于前列。1999年中国社会科学院在全国63个城市所做的“城市居民职业声誉调查”结果显示：市长（得分91．4）、政府部长（90．1）、大学教授（88．6）依次分列前三位，党政机关领导干部排第9位（85．7），自然科学家排第10位，社会科学家排第11位，党政一般干部排第37位，企事业单位政工干部排第45位。^[5]2005年，上海市职业声望调查结果表明，大学教学科研人员声望排名领先优势越来越明显。^[6]排名前10位的职业分别是：①科研人员；②医生；③大学教师；④工程技术人员；⑤律师；⑥公务员；⑦记者编辑；⑧中小学教师；⑨企业家；⑩会计师。大学管理人员的“公务员”和“大学教师”情结可以从职业声望排名中找到原因。

提高大学管理人员（教育职员）职业声誉可以推进专业化进程，原因在于：其一，可大大淡化大学管理人员“官本位”观念，树立独立的职业意识。其二，有利于造就一批大学管理专家，从整体上提高大学管理水平。其三，增强大学管理人员职业的吸引力。因此，在教育职员制度改革的同时要注意提升大学教育职员的职业声誉，从观念、政策、实践、舆论方面真正明确大学管理是一个专业，从事这项管理的人员是专业人员。使大学管理人员的地位和作用得到社会的认可，或者将这一职业的社会声誉提高，成为人们向往的一种职业。提升大学教育职员的职业声望，是保证大学管理人员专业化和教育职员制度改革不断深化的重要途径。

7．2．3　政府在优化教育职员制度生态环境中的作用

加强大学教育职员制度的专业化建设，不仅依赖制度自身的逐步改进和完善，还依赖于整个社会大背景的进步，这包括对我国传统大学管理思想和理念的扬弃。当前大学管理人员定位问题的模糊以及制度推行的阻力源自传统管理体制的影响。要在改革过程中克服这些弊端，政府是主导方面，只有政府下决心转变职能，认真规范与大学的关系，才能为大学教育职员制度改革提供重要的支持。大学教育职员制度改革作为中国整体改革的一部分，不可能单兵突进取得成功，需要政府在培育专业人才、培育专业人才市场、动员社会、配套改革等方面发挥作用，唯如此，才能确保改革的顺利进行。

（一）对改革进行统一规划

我国传统大学管理人员的职业身份和管理制度的形成既受历史传统因素影响，也是计划体制的结果。教育职员制度改革实际上是使大学管理人员从传统的“大一统”人事管理中摆脱出来，建立一种与市场体制和大学管理人员特点相适应的人力资源管理制度。正如大学教师的聘任制改革不能仅由大学来完成，而必须由政府推动和主导一样，大学教育职员制度改革也不可能由单个的大学来完成，必须由政府推动和主导。因此，政府要明确大学管理人员的身份定位，对改革进行总体规划，以防改革遇到阻力而停滞或走过场。政府通过制定政策明确大学管理人员的专业定位，具体措施可以由大学来设计完成。当然，这种自行设计的方案必须服从于总体目标的要求。比如，大学教育职员制度改革的总体目标是政府来制定的，某一所学校的具体目标可以由该学校自行设计。因此，在政府的总体目标中，需要明晰国家公务员、大学教师、教育职员的身份和职能，重新规定大学管理人员的身份定位，使其向专业化、市场化的方向发展。

（二）为改革提供政策支持

中国公立大学教育职员制度改革需要政府作为领导机关，制定统一的改革政策。统一的改革政策能有效地引导、规范各大学的改革行为，有效防止改革变形走样，推进改革的顺利完成。一是要界定大学管理人员的责、权、利，明晰身份定位。传统计划经济体制下，各类人员身份一体化，大学管理人员与党政机关人员、教师的责、权、利关系不清，身份、职能、行为彼此扭曲错位。因此，要界定各自的职业特征，从而使不同类型的人员朝着各自的专业方向健康发展。二是分类管理政策。不同的大学管理人员职位存在许多差异。

大学教育职员实行聘任制，必然会带来管理人员职业的流动和新陈代谢。因此，在制定教育职员制度构件时，还应该配套改革我国的社会保障制度、福利制度、户籍制度等，制定相关政策，以保证管理人员流动的顺利进行。而这些仅靠大学是无法实现的。还需要废除束缚教育职员制度改革发展的制度，制定新的制度取而代之。良好的社会保障制度会促进人才和职业流动，减少大学管理人员走向市场的阻力，完善的社会保障制度是教育职员制度取得成功的重要条件，否则，教育职员的聘任制改革有可能会因人员分流困难、阻力太大而搁浅。

（三）建立健全相关配套制度

制度分为制度环境和制度安排，当我们把大学教育职员制度视为一种制度安排时，其余的能影响这项制度的相关制度则称为制度环境。制度环境对于制度安排具有重要的影响作用。大学教育职员制度的有效运作，需要合适的制度环境作保障，没有一个合适的制度环境，大学教育职员制度改革的进程及其有效性就会大打折扣。大学教育职员制度改革，要建立管理人员公开、公正、竞争的用人机制，这就要求政府推进社会保障制度的建立与完善。

目前，大学在教育职员聘任制度、工资分配制度等方面的改革取得了明显成效，初步改变了传统制度安排的非效率化和福利化特征，尤其是在聘任制改革方面，引入竞争机制，减少了冗员，促进了管理人员的合理流动；在工资分配方面突出了按劳分配的原则，调动了管理人员的积极性。这一切为大学管理人员专业化发展创造了多方面的制度性条件。但必须看到，尽管取得了很大成效，但问题仍然存在。教育职员制度的建立与完善在很大程度上有待于整个社会经济体制多方面的配套改革。以福利保障制度为例。如果不推进整个社会的福利保障制度的完善，建立健全社会化的社会保险制度，就很难实现完全的聘任制改革。因此，在进行教育职员制度改革的同时，要相应地完善社会化福利保障体系。国外社会保障制度比较完善，而我国过去一直是单位保障制度。良好的社会保障制度会促进人才流动，减少专业化大学管理人员走向市场的阻力，会使大学管理人员安心坦然地面对现实，寻求新的职位。总之，完善的社会保障制度是教育职员制度改革取得成功的重要条件，否则，教育职员制度改革有可能因人员分流困难、阻力太大而搁浅或者与理想效果相去甚远。“人往高处走”，在合理的教育职员制度及其配套制度的保障、激励下，大学管理人员会在较少后顾之忧的情况下充分调动自身的潜能，发挥自身的主观能动性，流向自身价值能得到充分实现的岗位上去。同样，在一个各方面制度健全、实施顺畅的环境中，大学管理人员队伍的稳定不言而喻，而且会有更多、更优秀的有志于大学管理工作的人才源源不断地投身到中国大学管理事业之中去。

【注释】

[1]［美］菲利普·G．阿特巴赫．比较高等教育：知识、大学与发展．北京：人民教育出版社，2001．88

[2]赵炬明．学科、课程、学位：美国关于高等教育专业研究生培养的争论及其启示．高等教育研究，2002（4）

[3]路文生．论现代教育行政管理体制的发展趋势．高等师范教育研究，1994（6）

[4]赵炬明．学科、课程、学位：美国关于高等教育专业研究生培养的争论及其启示．高等教育研究，2002（4）

[5]许欣欣．从职业评价与择业取向看中国社会结构变迁．社会学研究，2000（3）

[6]董纯蕾．上海职业声望调查：科研人员领先优势明显．新民晚报，2006－03－24