深化农村土地制度改革的理论和实践创新

陈伯庚

（华东师范大学）

农村土地问题历来是最复杂、也是最重要的问题。农村土地制度改革更是深化改革中难度最大的问题。20世纪80年代初，在全国农村推行农地家庭联产承包经营责任制，仅仅解决了土地经营自主权问题，而这次深化改革是要解决深层次的土地财产权及其收益权问题。这就需要突破一些旧框框，进一步解放思想，深入进行实践创新和理论创新，积极推进改革。

一、土地产权制度是“三农”问题的核心

改革开放30多年来，中央对“三农”问题极为关注，采取了一系列利农惠农政策措施，收到了实效，但是对土地产权制度改革始终迈不开大的步子，这同对土地问题的认识密切相关。

从理论和实践的结合上看，土地问题是“三农”问题的核心。

第一，土地是农业的主要生产资料，土地所有制是农村生产关系的基础。历史上农村阶级、阶层的划分，主要是以是否占有土地和占有多少土地，以及是否出租土地或雇工耕种土地、剥削他人为标尺来进行划分的。

第二，土地是农业生产力的主要生产要素，土地资源配置方式以及配置是否合理，是提高农业生产效率的决定性因素。

第三，土地是原始生活资料提供者，是农民赖以生存的主要生活资料来源，是最基本的生活保障，也是地球上所有人口食物的主要保障。失去土地，就意味着失去谋生的手段和资源，丧失立足的根基。

第四，土地资产是农民的主要财产。配第说过：“土地是财富之母。”马克思更明确地指出：“土地所有权——一切财富的原始源泉。”^[1]这里所说的“一切”，不但包括直接产出于土地的农业产品、动植物产品等物质财富，而且包括间接来源于土地的农副产品加工制造的物质产品财富，土地作为地基是一切建筑物财富的基础，现在城乡居民的家庭财产中，一半以上是住宅资产，资产增值很大程度上是宅基地价格上涨带来的。从更广意义上说，土地作为立足点，是一切产业存在和发展的自然基地，也是人类在地球上能够生存并从事各种活动的自然基础。

第五，土地问题不仅是重大经济问题，而且是带有根本性的政治问题。中国历史上以农立国，历朝历代以“平均地权”作为社会稳定的基础。历次农民起义、改朝换代，一般都缘于土地分配不公。我国民主革命时期，孙中山提出“耕者有其田”目标。中国共产党领导的新民主主义革命，也以“打土豪分田地”为口号，实施土地改革，给农民以看得见的物质利益，由此获得农民广泛的支持，实现了民主革命的胜利。新中国成立初期的土地改革，夯实了工农联盟的基础。在现代化建设时期，围绕土地产权，土地收益分配的矛盾日益突出，如何化解这些矛盾，保障农民的土地权益，也成为农村发展、社会和谐和安定的重要环节。

上述分析说明，土地产权制度是“三农”问题的核心，具有极端重要性，农村深化改革要把土地产权制度改革作为重中之重，抓实抓好。

二、赋予农民土地财产权是增加农民收入的关键

党的十八届三中全会《决定》中，首次提出“赋予农民更多财产权利”、“增加农民财产性收入”的命题。农民的财产主要是土地资产，住宅资产也同土地所有权使用权密切相关。在城镇居民家庭资产中，住宅资产占一半以上，还有大量的股票收入、存款利息以及理财性收入。而农村居民一般不炒股，存款也很少，最大的依靠就是土地财产性收入。实践证明，实施土地联产承包责任制，调动农民的生产积极性，可以增加粮食产量，解决农民的温饱问题，但不能解决并实现共同富裕问题。深化农村改革，必须以土地产权制度改革为中心，增加农民的土地财产性收入，才能大幅度地缩小城乡收入差距和工农差别。

据国际资料，多数国家城乡收入差距一般都控制在2∶1以下，在发达国家城乡之间已无明显差距。而我国长期以来城乡收入差距过大已成为难以解决的顽症。2002年以来，我国城乡收入差距保持在3∶1以上，前几年虽有所缩小，但2013年又扩大到3．3∶1的水平。上海市的情况也类似，城乡收入差距2001年为2．20∶1，2013年则2．28∶1。事实上，单靠一家一户种几亩地的农副产品收入，同工业制造业的收入相比，是很难缩小城乡收入差距的；而靠提高农副产品收购价格来增加农民收入已走到极限，目前粮食等大众农产品价格已超过国际市场价格，再提高的可行性越来越小。

根据世界各国的实践经验，增加农民收入主要靠两条：一是发展建立在高科技基础上的农业集约化规模化经营，提高农业劳动生产率；二是实施土地资本化经营，增加土地财产性收入。高科技可以提高农产品单位面积产量，实现农民增收；而规模经营，既可以降低成本，又可以提高农业机械化、科技化、现代化水平，从而大大提高农业劳动生产率，实现农业总量增收。我国农村人多地少，农业科技又欠发达，减少农民，实现城镇化，提高农业科技，实施规模经营有个漫长的发展过程，才能逐步见效。而赋予农民更多的土地财产权利，增加土地财产性收入，则是通过改革可以在较短时间内达到的。一是可以通过土地价值显性化，明晰土地财产权；二是可以通过承包地市场化流转，获得土地使用权转让性收入；三是可以通过征地补偿改革，城乡建设用地市场化，同权同质同价入市，增加农民补偿性收入；四是确定宅基地转让的权益及其收益归农民所有；五是确认农民住宅的土地权属及其产权房性质，与城市商品房一样可以投入交换或租赁，增加住宅资产性收入。

在市场经济条件下，土地具有价值和使用价值，必然转化资本，可以进行资本化经营，从而增加财产性收入。上海市闵行区九星村开展土地资本化经营，仅仅花费十年时间就走上共同富裕道路。2013年九星村村民人均总收入达到9．73万元，比2001年的2．35万元增长4．1倍。2013年人均总收入中，财产性收入占32．3%。他们的共同结论是：人民公社大锅饭，农民吃不饱饭；土地家庭联产承包只能解决温饱问题；而土地资本化经营，真正达到共同富裕。

三、当前农村土地产权制度存在的主要问题

我国农村土地产权制度屡经变迁，虽然集体所有制的性质未变，但其产权制度极不健全，存在许多突出问题和混乱现象。

一是产权主体模糊，产权虚置。按《宪法》、《物权法》等相关法律规定，农村土地实行集体所有制，“由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。而事实上全国绝大多数地区自人民公社解体以后，已不存在集体经济组织，因而就由村民委员会行使所有权，而村民委员会是村民自治性组织，带有半行政性，其本身没有经济职能，不能成为集体产权的主体。而真正的产权主体作为集体成员的农民被架空，名义上属于集体成员所有，而实际上全体村民谁都没有，造成土地产权主体模糊，产权虚置。

二是农民的土地权益得不到应有的保障。土地产权是一组权利束集合体，包括所有权、占有权、支配权和收益权等。《物权法》规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”而目前农民的土地权益是不完整的，家庭联产承包的土地只有长期使用权和部分收益权，没有投入市场交换流通的处置权，土地资产怎么用，村民没有发言权，更没有监督权。真正有发言权和决定权的就那么几个“村官”。农村土地集体所有，在不少地方成为事实上的“村官”所有，如果“村官”品德欠缺，便很容易产生贪腐，“村官”腐败案件很大程度上源于土地制度上的缺失。

三是农村土地逆市场化，土地资源不能投入市场合理流动和配置。土地既是农村最重要的生产资源，又是农民最重要的资产，在市场经济条件下，应当市场化流动才能合理配置土地资源，提高土地利用效率。而现有的规定土地却不能投入市场交换，农民的土地资产所有权也无法在使用和流动中实现，制约了农村土地节约、集约和高效利用。

四是农村土地经营分散，规模效率低下。自实行家庭联产承包经营责任制以来，农村土地高度分散在农户手里，家家户户种几亩地，个体经营，既影响高科技在农业中的应用，也排斥规模经营和集约经营，因而土地的使用效率低下，农民的收入相应也得不到应有的较大幅度的提高。

五是农村土地资产价值得不到显现，农民的土地财产也无法落实。因为土地非市场化，不能投入市场交换，因而土地价值和价格无法表现出来，农民最重要的土地财产也就无法用货币表现出来，变成事实上的“空心汤团”。

六是城乡土地制度二元结构，造成城乡差距难以缩小。城市的国有土地其使用权可以有偿、有期限投入市场交换，价值得到充分显现；而农村土地却非市场化，用途要变为建设用地，必须通过政府征地，变性为国有土地以后才能入市交易，招标拍卖。这种二元结构就为地方政府利用市场价与征地补偿价之间的“价格剪刀差”侵占农民土地收益提供了制度庇护。土地本是农民的命根子，却也蜕变为“政府的钱袋子”。

四、农村土地制度改革的指导思想

深化农村土地制度改革，必须进一步解放思想，实事求是，突破旧框框，开拓新思路。总结历史经验教训，我国既不能走西方国家土地私有化的道路，也不能再走农业合作化、人民公社化的老路。而是要以中国特色社会主义理论为指导，从我国的实际情况出发，探索一条符合国情，具有中国特色的农村土地产权制度的新路。为此，必须遵循以下具体指导思想。

第一，立足社会主义初级阶段理论与现实。中国农村地少人多，人均耕地面积只有1．3亩，仅为世界平均水平的40%；农业技术低下，农业机械化、现代化程度较低；农民的文化知识水平低，劳动力素质差；农民的组织化程度低，农业经营方式落后；家庭经营规模狭小。从总体上说，农业生产力水平较低，农民的收入虽有所提高，但仍处于社会底层。所有这些决定了中国农村处于社会主义初级阶段的初级阶段。根据生产力决定生产关系的原理，适应农业生产力的状况，农村生产关系的核心——土地产权制度，不能搞完全公有制集体经济，而是必须搞集体与个人相结合、公有与私有相融合的土地产权混合所有制经济。城市里全民所有制性质的国有企业，深化改革中正在大力推行股份制混合所有制经济，而在农村中，为什么不能搞混合所有制性质的股份合作制呢？对此，必须有清醒的认识。

第二，贯彻落实社会主义市场经济理论与体制的要求。农村土地产权制度改革的根本指导思想是社会主义市场经济理论及其体制。在市场经济条件下，土地是商品，具有使用价值和价值，是农民最重要的家庭财产，应当受到法律保护。土地是最重要的资源性社会财富，只有在市场交易中，其价值和价格才能得到显现，体现财富的价值。同时，土地作为生产要素，也只有按市场原则充分流动，才能得到合理配置和充分利用，提高土地资源配置效率。长期来农村土地不能流动，禁止投入市场交换，游离于市场之外，既不能显现其价值，也不能提高配置效率，农民收入低下。这种现象再也不能继续下去了，必须按市场经济要求深化改革。

第三，遵循产权关系理论指导。产权是人们围绕财产而形成的经济权利关系，它直接表现为人对物的关系，实质上是产权主体之间的经济权利关系。产权包含着权力、责任、义务和利益，所以产权关系也可以说是市场经济主体权责利关系的体系。各种产权都受到法律的保护和约束，组成完整的规范化的结构体系。产权关系可分解为横向产权结构和纵向产权结构两个方面。横向产权结构由资产所有权、占有权、支配权和使用权四个层面组成。纵向产权结构可分为产权界定、产权经营、产权收益、产权转让、产权管理五个层次。完整意义上的产权关系，就是上述横向产权结构的四个方面和纵向产权结构的五个层次的统一。产权关系的一般特性是：产权的排他性、产权的明晰性、产权的实体性、产权的可分性、产权的流通性和产权的规范性。

这些产权关系的一般理论同样适用于土地产权。土地产权属于不动产，土地的自然特性是：土地的有限性、不可再生性；土地区位的差异性；土地位置的固定性；土地使用的耐久性。土地的经济特性是：土地的稀缺性；土地区位的可变性；土地报酬的递减性；土地使用的有偿性；土地的垄断性；土地的多用途性。由此，土地作为不动产，其产权关系极为复杂。深化土地产权制度改革，同样必须遵循产权关系的一般原理和土地产权关系的特性。

五、深化农村土地产权制度改革的思路和方向

深化农村土地制度改革的总体思路是实现“五个化”。

（一）土地产权主体明晰化

产权关系的一大特征就是产权的明晰性。主要是指产权主体必须十分明确，而且必须有人格化的代表，使之成为权能主体、利益主体和责任主体，即权责利结合的主体。只有土地产权明晰，主体明确，才能把权责利落到实处，维护产权人的权益。由此必然产生产权关系的另一个特征是产权的排他性。作为财产权利，意味着产权主体对财产的垄断性占有，排斥他人无偿占有自身的财产，侵犯其权益。

而公有产权有一个与私人产权不同的特点，就是资产所有权的普遍性。在公有制经济中，每个成员对公有资产拥有完全平等的、无差异的权利。这种权利在农村集体所有制经济中，普及到该集体范围内的所有成员，所以，如何体现土地产权的排他性，实现作为集体成员的农民应有的土地财产权利就成为一个复杂的问题。

深化农村土地产权制度改革，明晰土地产权主体，要研究解决两个问题。一是要明确农村土地集体所有制，是该集体范围内所有成员独立权利的集合体，应当把共同共有和股份共有结合起来，实行按股份所有，把土地财产的归属权量化到农户，体现土地产权的共有性和个人产权的排他性的融合，建立土地混合所有制经济。二是要明确产权主体的实体性，土地作为集体财产，产权主体是农民，而土地产权的代表应当是集体经济组织，而村民委员会是具有半行政性的自治组织，不能成为产权代表，如果硬要这样做，势必造成“村官”所有，从制度上为贪腐现象提供可能性。为此，应尽快建立股份制合作社，专业合作社，或农业开发公司等农村集体经济组织。这些经济组织的法人代表就成为集体所有制的人格化的代表。

（二）土地产权结构股份化

历史经验证明，股份制是最有效的产权组织形式，也是既坚持合作化的社会主义方向，又保护农民土地财产权的混合所有制的最好经济形式。

农村土地实行股份合作制，有五大优点：（1）土地产权主体明确，归属清晰；（2）土地产权关系完整，四权统一；（3）土地流转顺畅，促进市场化运作；（4）土地的集体产权和农民的个人产权融合，有利于建立土地混合所有制经济；（5）符合农业现代化要求，便于高科技运用和规模经营，提高土地利用效率。因而实行股份合作制是深化农村土地制度改革，构建中国特色农村土地产权制度的创新。

（三）土地资产价值显性化

20世纪80年代以来，城市土地使用制度改革，土地使用权有偿、有期限地投入市场交换，显现出巨大的价值，为城市化建设发挥了巨大的作用。而农村土地至今仍停留在非商品的定位上，不能投入市场交换，集体土地的所有权价格和使用权价格都得不到显现，农民的土地资产价值至今仍是空白，这在世界上是绝无仅有的怪事。即使是集体土地被征收的场合，也是一种政府行为，征地价与市场价相距甚远，土地价值也只是扭曲的显现，农民的土地财产收益大部分被收归政府所有，农民只得到极小一部分，利益受损。改革的方向是要成立农村土地评估中介机构，对农村土地价格进行市场化评估，并发布土地价格信息，为土地顺畅流转，实行规模经营创造良好条件。

（四）土地资源配置市场化

土地市场化是社会主义市场经济体制的必然要求，至今我国的土地市场化只完成了城市土地这一块，而大量的农村土地则仍被排斥在市场化之外。

农村土地属于不动产范畴，具有固定性和不可移动性的特点。土地是自然资源和经济资源相结合的稀缺资源。我国农村地少人多，土地资源更加宝贵。而目前，由于土地非市场化、未价值化，造成乱设开发区、乱占耕地、土地荒芜等严重浪费土地等行为，对保护土地极为不利。只有坚持农村土地市场化，才真正有利于集约、节约、高效利用农村土地。

农村土地市场化包括两个方面：一方面是规范土地所有权市场，即集体所有土地转变为国家所有土地，农用土地转性为建设用地市场，也即现在的征地市场，要实行城乡土地同等入市、同地同权同价的市场原则，确保农民作为土地所有者的收益。另一方面，是规范农民承包经营土地使用权流转市场。为保证土地使用权合理作价，最好的办法是推行土地租赁制，有偿、有期限转让。同时，为规范土地转让行为，必须坚持“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”的三不原则。

（五）土地资产经营资本化

长期来农村土地只当作土地实物使用价值看待，忽视土地资产价值。用市场经济的观点来考察，土地作为经济资源和社会财富，本身也是重要的投资品，是可以实现增值的资本。

所谓土地资本化经营，就是把土地作为投入的生产要素，进行市场化经营，通过比较效益，寻求土地的最佳利用途径，最高使用效率，从而达到土地节约、集约和高效率利用的目的，为土地所有者创造土地资产财富性收入。农村土地的资本经营可以有多种类型和途径：

一是用途性资本经营。农村土地可分为农业用地和集体建设用地，农村建设用地包括乡镇企业工业用地、各类服务业用地、住宅建设用地等。建设用地收益畸高，但必须在政府规划限度内经营，不得突破耕地红线，不得任意改变土地用途。

二是农业内部的土地多种经营。农业包括种植业、养殖业、林业、牧业、渔业及各种副业，以及种植业内部粮食、棉花、蔬菜、水果等多品种选择性经营。以符合市场需求，取得最大收益为目标，同样可以开展资本化经营。

三是土地资本规模化经营。土地资本经营具有规模效应。以粮食作物为例，家家户户种几亩地的小规模个体经营，成本高、技术低、收益少、效益差。规模经营有利于实行机械化耕作、高科技应用，节省劳力，节约成本，增产增收，提高效益。但规模经营也不是越大越好，要根据种植品种特点、技术水平、管理能力和收益最大化原则，确定适度规模经营，即最佳规模经营效益。

实践创新往往走在理论创新的前面。其实不少农村地区，土地股份制合作社、土地规模化经营、土地有偿流转、土地资本化经营已积累了许多新鲜经验，值得好好总结和推广。家庭联产承包经营责任制是农民群众的创造，只要相信群众的创造力，农村土地产权制度也一定能创造出适合中国农村特点的好形式。

参考文献

马克思：《论土地国有化》，《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版。

恩格斯：《法德农民问题》，《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年5月版，第310页。

《中共中央关于全面深化改革开放若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版，第451页。