首页 百科知识 美国国会如何拨款

美国国会如何拨款

时间:2022-04-08 百科知识 版权反馈
【摘要】:第二节 美国国会如何拨款?而今,随着美国国会政治格局的变化,其内部党团和委员会等权力结构因素的消长,美国国会两院的拨款委员会日渐充当了最终打开“钱袋”的拉链。由国会掌握拨款权力,以体现立法机构对行政机构的制衡。美国国会所处的宪政环境中立法权与行政权处于分立状态,美国联邦宪法的前两条明确界定了总统与国会分属两个分支,分享权力、相互制约。

第二节 美国国会如何拨款?

在欧洲先贤思想光芒的映照下,美国国父们在建立崭新国家之初就发展并实践了三权分立的设计。汉密尔顿(Alexander Hamilton)、杰伊(John Jay)、麦迪逊(James Madison)等人在《联邦党人文集》中阐释了当今美国政治权力结构中的分权与制衡:“把权力均匀地分配到不同部门;采用立法上的平衡和约束;设立由法官组成的法院,法官在忠实履行职责的条件下才能任职;人民自己选举代表参加议会。……这些都是手段,而且是有力的手段,通过这些手段,共和国政体的优点得以保留,缺点可以减少或避免。”[23]在世袭君主制下,行政部门处于支配地位,但在民主共和国中,立法权力则处于优势地位。“立法权是由议会行使,它坚信本身的力量,因为被认为对人民有影响而得到鼓舞;它人数多到足以感到能激起多数人的一切情感,然而并不至多到不能用理智规定的方式去追求其情感的目标;人民应该沉溺提防和竭力戒备的,正是这个部门的冒险野心”。[24]因而,“野心必须用野心来对抗……人民对他们政府机关的控制,是衡量一个政府是否共和制衡的标准”。[25]而这种“对抗野心”的控制中最为有效的一个环节正是人民通过国会对政府财政的控制。

在美国的奠基时代,拥有“钱袋权”的众议院只成立了一个筹款委员会处理联邦财政事务。这种制度安排,并未将收支分开管理,无法在“开源节流”的程序上体现分权制衡的宪政思想,也不符合代表民众(纳税人)履行权力的代议制要求。直到1865年,众议院单独设置了拨款委员会,1868年参议院也成立了拨款委员会,将支出的审批权力从筹款委员会手中分离开来。这样,在民主财政的背景下,政府的收支行为得到了代议机构更为有效而制度化的制衡,可谓是美国“现代预算国家”转型中的重要一步。[26]当然,由于当时美国国会政治中凸显“专业委员会主导”的特征,存在除拨款委员会外其他相关授权委员会对于拨款同样具有关键——如果不是更为关键的话——作用的现实。这也符合当时国会拨款委员会充当国库“守财者”(saver)的角色,议员们量入为出,坚守着平衡的哲学。而今,随着美国国会政治格局的变化,其内部党团和委员会等权力结构因素的消长,美国国会两院的拨款委员会日渐充当了最终打开“钱袋”的拉链。特别是当20世纪初期,美国真正步入“现代预算国家”之时,面对着总统主导的并已得到预算委员会、授权委员会点头的“必须通过”的预算决议案时,位高权重的拨款委员会不再遵循传统理念,甚至经他们手的拨款法案往往平添更多被戏称为“猪肉桶”的额外专项支出项目。

由国会掌握拨款权力,以体现立法机构对行政机构的制衡。在拨款过程中,国会与总统之间的冲突与制衡淋漓尽致地得以表现,而委员会、党团、选区和利益集团以及国会议员本身所扮演的角色也展现了美国政治的多元化与碎片化。

1.府会之间的制衡

议会财政权的行使体现为立法权与行政权之间的关系,即“府会关系”。美国国会所处的宪政环境中立法权与行政权处于分立状态,美国联邦宪法的前两条明确界定了总统与国会分属两个分支,分享权力、相互制约。在分权制衡的同时,联邦宪法还将从征税到拨款的财政权力全部赋予了国会,行政机构必须在国会同意的情况下才能实施税款的征收与使用。正如美国著名历史学家比尔德(Charles A.Beard)评价的那样,“它(美国联邦宪法)是一群财产利益直接遭受威胁的人们,以十分高明的手段写下的经济文献,而且直接地,正确地诉诸全国的一般利益与共的集团。”[27]

美国府会之间在财政权力上的制衡关系,也可以被理解为是对“官僚预算最大化”倾向的约束。“预算最大化”是尼斯坎南(William A.Niskanen)一系列理论中最突出的贡献。他认为,官僚往往关注于官位的特权、声誉、权力和官职。对官僚而言,增加货币收益的机会微乎其微,只有通过扩大政府的预算规模,才能获得更大利益。因而,官僚的目标是追求预算最大化。[28]而作为消费者的选民则倾向于消减预算规模。如果掌握立法权的政治家提供给官僚的预算小于官员生产的总成本,那么官僚的产出水平将低于消费者所需要的产出水平。在这种情况下,政府将处于选民要求增加预算规模以满足需求的压力之下。在官员与政治家的博弈之中,最终结果取决于权力分配和双方在交易中的影响。虽然政治家拥有立法权和法律赋予的其他职权,但他们常常在很大程度上要依靠官员提供与服务供给有关的信息,例如供给状况、投入价格、需求趋势等。由于信息不对称,实际上作为立法者的政治家往往没有充分的信息对官僚的预算请求提出异议。其结果就是,政治家预算拨款最大化,并因而连任;官员实现预算最大化,掌握最大化的资源。[29]在美国的府会关系的现实中,白宫及其行政机构就具有尼斯坎南观点中的“预算最大化”倾向,希望更多实现预算和拨款,从而掌握更多资源和更大影响力;而国会作为一个立法机构整体对财政权力的把握则正是对这种倾向的有力监督。

随着美国政党的发展,两党政治重塑着府会关系。[30]波尔斯比(Nelson W.Polsby)曾如此描述到,“在政治体系中,存在众多因素影响着国会与总统之间的合作或冲突,其中作为显著的是政党归属(party membership)。”[31]这就是说,在一致政府下,执政党作为行政与立法部门间的桥梁,协调政策、折冲意见,强化政党政府。依据桑德奎斯特(James L.Sundquist)的论述,政党及其所发挥的政治作用,“对于政府整体来说,是一项不可或缺的工具,它促成凝聚和团结,因而产生效能,联结行政部门和立法部门以串连共同利益”。[32]与此相反,分立政府下的制度性冲突较易导致府会矛盾、分歧或冲突对立,削弱政党政府的运作效能。相比一致政府,分立政府运作效能降低,政治运作过程的窒碍和僵局将不可避免。这种情况直接体现在国会掌握的财政权力上,在一致政府期间,总统及其行政机构的预算要求显然更容易被国会接受,而在分立政府特别是强分立政府的条件下,国会内的反对党则更容易以财政权作为党争的武器来限制总统,这就是导论部分开头讲述的经典一幕。正如V.O.基(V.O.Key)所言,“由相同政党来掌握行政部门和立法部门并不能保证成为有活力的政府,但是由不同政党所掌握的政府则一定不能达成”。[33]

事实上,政党政治下的府会关系对国会政治的影响仍存在争论。梅休(David R.Mayhew)在分析1946年至1990年府会互动下国会数个重要立法过程后认为,分立政府与一致政府的运作并没有显著差异。[34]分立政府未必使立法过程陷入僵局、使决策结果具有显著差别。在政治现实中,总统与国会议员均需要反映社会需求与选民期待,虽然彼此意识形态、立场各异,但仍旧诉诸相互之间利益的调和,以通过争议性法案。他还指出,“政党作为政策派系的角色,其经常得以顺利运作,即便是在分立政府环境之中。”[35]依照梅休关于府会关系的看法,国会掌握的财政权力关乎国家政府可否获取足够的财政资源,进而实现必要的国家职能,因而更容易在双方利益基本满足的条件下,达成府会之间“必须的妥协”。

无论是党争的武器,还是必须的妥协,政党分裂的府会关系已成为当今美国政治的常在现实。菲奥里纳(Morris Fiorina)的研究显示,美国政府在不断走向“分立”,特别是在最近50年来的美国联邦政治中,分立情况占去了大多数时间,几乎形成一种发展的态势。究其原因,与愈演愈烈的不规则划分选区(gerrymander)和分裂选票(split ballot)具有一定关联。[36]在如此大趋势的背景下,带有党争色彩的府会关系因素日渐成为国会行使财政权的一个重要逻辑。

2.委员会的运行

美国国会行使财政权的过程,从其作为立法机构与行政机构的互动而言,体现为府会关系的变化,而从立法机构的内在构成看,则可被理解为国会内部预算、授权以及拨款等委员会组成要素之间的合作与竞争。

尽管美国联邦宪法并未提到过国会中是否或者如何设置委员会,但从第1届国会开始就出现了委员会组织。国会之所以有委员会存在,是因为后者是国会的工作车间。“在制度上,委员会是政策决定、对联邦部门的监督和公共教育(主要通过委员会主持的听证会)的核心单位。”[37]通过把435名众议员、6名代表和100名参议员划分为若干“小型立法机构”,美国国会才能每年审议近万件的提案、才能处理近万个联邦官员的提名和以数万亿美元计的联邦预算。美国国会进行的各种听证会和审议,绝大多数发生在委员会及其分委员会层次上。可以说,一个没有委员会的国会是无法想象的。1993年的一项针对161位国会议员的调查显示,有48%的受访者认为他们把大量的或相当多的时间用于出席委员会听证会、提案审议等环节,为议员立法活动花费时间之最高。[38]如此工作时间与精力的分配,委员会对于国会立法的重要性可见一斑。

关于国会委员会在立法过程中的作用,“委托—代理”理论给出了“国会控制”或者“国会优先”(Congressional Dominance Approach)的解释。这种观点将国会(或国会两院中专门委员会)看作委托人,将官僚机构视为国会的代理人。国会控制理论的基本思想来源于谢普斯勒(Kenneth A.Shepsle)和温加斯特(Barry R.Weingast)等人的“结构诱导下的均衡”(structure‐induced equilibrium)理论,即国会委员会通过议程控制可以减少不稳定性,获得可预见的、稳定的结构,因为国会委员会制度是一种议程控制形式。[39]立法者往往根据连选连任的需求,倾向于自己挑选进入国会中的某个专业委员会。这就是被选举结构诱导了,即立法者加入某个委员会,以此掌握能够促成其所在的选区利益的政策,从而增进其自身的利益。[40]对于作为委托人角色的国会及其委员会而言,存在着逆向选择的风险:可能选择了不适当的代理人来执行这一政策,或使用了错误的管理手段来指导代理人;道德冒险也会出现:如果没有监管和正常矫正程序,代理人可能会追求他自己的目标而非国会及其委员会的目标。然而,国会控制理论认为,国会及其委员会制度通过监督代理人能够对付这些风险,尤其是道德冒险。因为国会通过委员会可以控制预算和拨款、控制“哪些事情可以做、哪些事情不可以做”的授权、控制人事任命和监督项目的进度等。

吉维特和麦克库宾斯提出,委托人可以采取四种措施来克服代理问题,即甄别与遴选代理人、契约设计、监管与告发以及制度制约。[41]甄别与遴选代理人是指如果允许国会及其委员会在多个官僚机构间作出选择的话,可以考虑该机构此前的绩效等情况,减少逆向选择;契约设计是指委托人设计出更为明确的管制方法,比如立法机构明确限定一项法令的管制范围,或者立法机构为执行这个法令制定出必要的程序要求;监管与告发包括巡警监管(即稽查、调查以及其他监管和报告的直接方式)和火警监管(即在第三方通常为利益集团对代理人的政绩不满意时第三方进行的告发或发出警报);制度制约是指其他代理人有权否决或阻止一个已被授权的代理人所采取的行动,体现一种平衡机制。[42]

按照委员会的工作性质,国会两院内的委员会可分为授权性委员会、财政性委员会以及规则性委员会等三类,它们都在不同程度上参与到国会财政权的行使过程中。授权委员会是国会两院最为常见的委员会,是针对不同的政策领域而设置的,与各行政机构的分工相对应,如军事委员会、农业委员会、交通与基础设施委员会等,这些委员会就其所管辖领域的公共政策进行立法审议。财政性委员会包括预算委员会、拨款委员会以及筹款委员会。其中预算委员会是国会两院针对内部各委员会和外部的行政机构加强预算监督而设置的,其职能是参照总统提交的预算、国会预算办公室、授权委员会等提交的报告制定出预算决议案,作为整个国会财政立法行动的依据。筹款委员会(参议院中为财政委员会)是负责国家税收收入的委员会,而拨款委员会则是最终管辖国家财政支出的委员会组织。有大量研究证明,由于筹款(财政)委员会和拨款委员会掌握着国家的收支大权,因而进入两院议员首选参与的委员会组织之列。[43]就整个拨款过程而言,预算委员会、授权委员会以及拨款委员会都参与其中,并以拨款委员会为立法的核心机制。在拨款委员会中按照不同政策领域设立有众多分委员会,与国会中的授权委员会形成对口管辖。在整个拨款过程中,最为关键的一个铁律就是“没有授权就没有拨款”。授权委员会同意的项目,拨款委员会才能进行拨款立法的审议和管辖,任何拨款都必须是针对已经得到授权的项目。

关于先通过授权委员会才交付拨款委员会这一制度安排的原因,新制度主义学者温加斯特及其合作者给出了一种解释。他们在80年代发表的一系列有关众议院的论文,试图证明委员会是一种能够导致稳定均衡的决策机制。[44]他们认为,国会决策必须解决的关键问题是找到一种既能服务于议员的目的、又能降低交易成本的机制。议员“通过向其选区提供利益以实现连选连任的目的”;而国会多数决策的联邦宪法规定决定着,“他们独自行动,则不可能成事”。这就意味着,议员们必须合作,而且必须从合作中受益,即合作必须有利于他们实现自己的目的。但考虑到议员代表的利益不同,如何解决合作过程中的欺骗等不守信用的机会主义行为,降低交易成本,就成为国会立法过程中的合作即立法本身的关键。委员会正是一种能够保证合作实施的制度安排,有效地防范了事后背信的机会主义行为,降低了国会立法的交易成本。基于这一观点,授权委员会是一种国会议员共同谋求利益的合作,而授权先于拨款正是为了保证这些合作议员的利益不受到另一些议员的侵害。“对它所管辖领域议题的控制,意味着它对其他议员提出的提案具有否决权。因为,这个提案被委员会认为会使境遇变得更坏,委员会将不准许提案进入全会获得表决的机会”。[45]

对于授权与拨款委员会的关系,还可以从国会学者克莱比尔(Keith Krehbiel)提出的“信息”视角得到阐释。克莱比尔认为,立法者清楚其所代表选区和利益需要的政策产出,但对于哪些立法可以实现这些政策产出并不确定。面对如此的信息不对称,立法者只能组织多个专门委员会,以提供专业化的信息,使所有立法者都清楚哪些立法可以实现其所需要的利益,获得立法所必需的信息。[46]这种专业化信息的观点正好可以解释多个针对不同政策领域的授权委员会的设置,同时也可以解释在拨款委员会内部设置多个专门的分委员会的合理性。此外,克莱比尔还指出,如果委员会中可以包含在某一议题上持有迥异态度的成员,那么所组成的多元化的委员会可能是在信息上更具有影响的,因而对于其他立法者而言,其信息也是最为可靠的。相反,如果该委员会成员都是在相关领域上享有相当关切利益的议员,他们参与的目的只是为了比其他议员成本更低地获得信息、影响决策的话,那么该委员会为全会所提供的专业化信息的可信度将可能受到影响。[47]显然,授权委员会在成员构成上比拨款委员会更具某一政策领域利益关切的倾向,其立法可信度可能受到相应利益集团等因素的影响,因而需要拨款委员会加以再次审议控制。

尼斯坎南的“官僚预算最大化”理论也可以解释授权与拨款之间的关系。他曾提出一个代议制政府的审议程序模型:(1)政府仅仅为纯粹公共服务供给财政资助;(2)政府服务于由三个群体组成的人口,其中每一个群体对各自的公共服务都有不同的需求量;(3)三个群体中的每一个都选出相同数量的代表进入立法机构;(4)所有服务所获的财政资助都超出总财政收入;(5)政府的所有活动都必须获得整个立法机构中至少简单多数的批准;(6)立法机构在各委员会之间划分审查责任,一个委员会负责一种服务;(7)负责每一种服务的委员会,由那些对服务有着最高相对需求的群体代表支配;(8)审查委员会向立法机构推荐项目,立法机构使其所代表领域的中介投票人的纯收益最大化,并受到整个立法机构批准的约束。[48]在这个模型当中,具有立法权力的政治家(议员)本身具有某些要求效用最大化的倾向。这一倾向的条件是,立法者在议会过程中对于同一政策供给存在着竞争。国会内部存在的多个授权委员会,在预算过程中展开竞争,谋求自身管辖政策领域的预算的最大化,谋求影响力的最大化;在预算存在某些限制的情况下,各立法授权委员会之间将为实现本政策领域更多的预算分配而展开竞争,谋求财政资源最大化;两院相同职权的委员会也会因立法角度或利益驱动不同而产生竞争。

授权委员会之间的“预算最大化”竞争的结果,就是国会预算总量的最大化。与授权委员会的动机不同,拨款委员会并不是仅仅代表任何一个政策领域,而是要维护公共财政的有效使用。正如芬诺所指出的那样,拨款委员会成员倾向于消减行政机构预算的战略要求。因为对他们而言,保持拨款委员会的巨大权势和影响力的途径,就是充当削减授权委员会所授权项目支出的“守财者”。[49]随着预算委员会的产生以及预算决议案对整个财政过程的限制,拨款委员会的“守财者”相应发生了变化,值得深思。

3.党团的领导

正如奥尔德里奇判断的那样,国会“是而且一直是一个由委员会构成、由党来组织的多数统治机构。”[50]这就意味着,国会财政权的行使是各委员会之间互动的过程,也是党团组织参与领导的过程。在国会政治中,国会党团日益扮演着关键的角色,左右着国会立法决策过程。作为国会最为重要的立法行为,拨款过程可以讲是在党团政治的控制下完成的。从拨款委员会成员的组成、拨款委员会及其分委员会主席和首席成员的指定、拨款立法的程序、拨款委员会以及全会的表决、两院协商过程等环节,都受到了党团组织特别是多数党党团组织的严格控制。

“在近两百年间,国会始终是党争性的,党组织国会。国会领袖的选举,委员会席位在各党内部的分配,委员会主席的选举,全由党的投票决定。多数党在这些人事安排投票上,从未失败过,它在投票之前就已做出的集体选择总能实现。委员会及其分委员会也是由多数党来组织的,它们帮助塑造了国会的议程。尤其是在众议院,立法的党具有历时甚久的常设而且相当复杂的组织。”[51]自80年代以来,国会内的两党之争加剧激化,关于党团在国会中的作用也成为学界关注的焦点。

就解释国会拨款过程中的党团作用而言,考克斯(Gary Cox)和麦克库宾斯提出的“国会党治理论”——“政党卡特尔论”较为适用。[52]这一点从他们于1993年合作发表的专著《立法利维坦:众议院中的党治》(Legislative Leviathan:Party Government in the House)的书名就可以看到。该书指出,众议院多数党“攫取了众议院规则制定的权力”,并使用这一权力去创造能够服务于多数党集体利益的制度。[53]

考克斯、麦克库宾斯以及罗德等人[54]在探究国会行为动机时则更加重视国会内党团的作用,并把国会内的党团组织及其领袖视为议员集体行动的关键。考克斯和麦克库宾斯都认为,没有特定的动机能驱使立法为实现某一集体利益而牺牲自己,而议员这样的个人主义将影响他们的连选连任。这是因为,议员能否连任不仅与他们的个人投票记录有关,也与其所在党派的业绩有关。每个立法者事实上都要为本党派投票记录负责,因此受到选民的褒奖或者惩罚。立法者让渡某些权力给党团领袖,并由党团领袖强化某种层次上的党派忠诚,并在政策议题上尽量保持多数优势。党团领袖很大程度上控制着委员会:他们决定着谁在哪个委员会中活动、谁将成为委员会主席或首席成员、将关键委员会的人事安排作为对某些忠诚者的奖赏等。议员在国会中的“投资”大多经政党的安排渠道回收,而对于那些在关键投票上与本党立场相悖的议员,党团将采取惩罚的方式,“通过严肃实行惩罚欺骗行为来防止欺骗,以建立信誉。没有这样的信誉,党团规则有如沙上划线,一钱不值”。[55]如前文所说,在当前国会两院中,拨款委员会作为最具权势的委员会组织之一,得到议员的青睐,自然也成为党团领袖严格控制并论功行赏的首选。但需要指出的是,一旦党团及其领袖对拨款委员会的成员存在着如此的控制,也就意味着其控制了拨款委员会的立法行为。如此一来,拨款委员会本身是完全服从本党政策倾向、维护本党利益,还是像芬诺所言成为一个“守财者”,则需待回答。

4.议员的动机

国会财政权的行使过程,细化而言是国会两院议员提案、修正、审议以及表决财政立法的过程。虽然在整个财政过程中,受到了不同委员会组织设置、党团控制强弱等制度因素的影响,但议员本人的动机同样扮演着重要的角色。这也回应了前文中奥尔森关于民主制下未必能保证财政公共性和国家发展的存疑。

芬诺曾相当经典地指出,国会议员的行为动机不外乎争取连任、扩大在国会中的影响力以及追求合乎自己意识形态的公共政策。[56]这里首当其冲的正是“议员唯一的目标就是连选连任”,即梅休对于国会逻辑定位的直接判断:选举导向。值得一提的是,梅休提出这一观点时,国会正处于所谓“委员会时代”后期,资历制仍然盛行。正如梅休自己所说,当时处于“低一致弱领导”的“教科书国会”时期。由于历史的原因,民主党不得不兼容大量代表南方保守选区利益以及少数北方自由派利益。这种情况就导致了国会内政党很难达成一致,并不能形成强有力的政党领袖。[57]而由于在任者优势等原因,国会议员的连选连任造就了长期任职的高龄议员,这些人在国会委员会内通过“资历制”(seniority)执掌了国会立法的主导权。同时,为了维持或者获得资历而带来的权势,议员们在国会内部行动的首要目标就是梅休所说的“连选连任”。为了实现连选连任,他们只能服从于选区利益,为了满足选区利益从而连任甚至可以无视本党的立场与利益。纳尔逊(Candice Nelson)在1978年的一项研究可以在一定程度上佐证这一情形,她指出当时的数据显示选民对于在任者往往更加熟悉,但这种熟悉并不取决于选民的倾向与在任者的党派是否吻合。由此可见,事实上当时在任者的连选连任是自身选区认同度与支持度的检验,政党的作用相对有限。[58]

如果议员以连选连任为目标的话,议员参与拨款委员会的动机就值得讨论了。根据芬诺的研究,拨款委员会成员为了确保其权势而具有“守财者”的共同倾向,这就与其为选区服务进而连选连任的动机存在着明显的矛盾。[59]这一矛盾事实上又回应了柏克、密尔等人关于代议制代表本质定位的探究。

显然,议员加入拨款委员会的一个最为重要的动机是谋求更大影响力。事实上,议员一旦选入国会,扩大在国会的影响便成为其孜孜以求的另一目标。一个议员的政治影响力,首先取决于其在国会中出任何种制度化职位。这些职位包括具有权势的委员会成员、所有委员会的领导职位以及党团职位等。如前文所述,扩大国会影响力的动机曾与连选连任存在密切的联系。连选连任导致资历的积累,进而促使该议员国会影响力的攀升。但自70年代“教科书国会”开始松动后,党团领导特别是多数党党团领导,逐步增加他们在分配委员会席位和任命委员会主席上的权力,资历的影响力有所下降,转为“卡特尔式”的党治状况。又如前文所言,在党治条件下,议员如企图获得国会的制度化职位进而实现影响力,就必须得到党团领袖的认同,在财政立法等行为上与本党保持一致。

无论是扩大国会的影响力还是连选连任,在选举政治的压力下,国会议员还必须跟利益集团保持“链接”,作为掌握财政拨款大权的拨款委员会成员更是不例外。“利益集团是为特定人群的利益和需求代言的组织,它们存在的目的常常是试图影响政府按合乎其利益的方式行事”。[60]从议员的角度看,他们是否接受一个利益集团的游说的底线是对连选连任有利与否。“立法者唯有在两种情况下才会接受利益集团的游说:(1)这些利益集团在满足连选连任的需求上具有强于其对手的优势;(2)立法者期待那些使利益集团具有竞争优势的议题和场合一再出现”。[61]竞选捐款和替议员分担信息与协调成本是利益集团影响国会议员使用的两个最重要利器。“考虑到每个国会议员及其办公室都面临极为繁重的工作:搜集信息,分析信息,把信息转换为演讲和法案的成本可能是非常昂贵的……利益集团通过有选择性地负担议员参与国会活动的信息成本,从而影响议员支持其目的的行为强度”。[62]

基于“委托—代理”理论的“铁三角”或“次级政府”也对利益集团与国会议员的互动给出了解释。这一理论认为,一小群议员、行政机构首脑以及利益集团组成了一个“铁三角”或次级政府,他们的基础是一致性而非冲突性,他们齐心协力制定和执行某些政策。“一个次级政府主要包括利益集团的拥护者、立法者及其助手,以及受通行的原则互相制约,并控制着某一特定领域政策制定的关键机构官员……次级政府塑造了一种代理人受委托人集团支配的形象,受到高度约束的参与、保持运转的稳定性和集中决策。然而次级政府却证明了我们基于集团的政治决策体系的漏洞百出,无法促进民主政府的发展。”[63]在这个“铁三角”中,利益集团是协调者,为了实现自身利益最大化,他们通过向相关议员和行政官僚进行游说、寻租等方式向后两者施加影响,使后两者为利益集团的利益服务。“铁三角”中的议员和行政官僚是合作博弈,谁都未占据主动地位。随着近年来利益集团影响的激增,“铁三角”的关系并不像理论中的那么稳定。每个集团都有选民的支持,都要求得到立法照顾。立法者为了再次当选不得不考虑不同选民和利益集团的要求,使各个利益集团都略有所得。

利益集团很大程度上影响以连选连任为目标的国会议员们的立法行为。从这一角度上看,拨款委员会成员,有动机关切如何通过拨款过程将专项项目和利益输送给选区或者相关的利益群体,[64]而这种行为的直接后果就是所谓的“猪肉桶政治”。进而,各州在拨款委员会中的席位,可能直接决定了它们能否获得“猪肉桶”、能获得多少“猪肉桶”的财政资源配置。

意识形态也被认为是决定国会议员行为的决定因素之一。所谓意识形态是“一个基于少数中心原则的信念体系。当一个人在思考各种问题时,无论这些问题涉及面有多广,他的思想总要受到这些中心原则的主宰。他的行为可视作这些原则的体现”。[65]霍尔斯蒂(Ole R.Holsti)和罗斯诺(James N.Rosenau)对美国政治和舆论精英的对外政策信念的经验研究发现,“意识形态、政党和职业是对(精英的)外交政策倾向有力的预测因素”。[66]麦考密克(Jame McCormick)和密切尔(Neil Mitchell)也认为,国会议员的行为并非只为连选连任;“对于合乎他们意识形态的事业,至少在这些事业不会对其连选连任带来不利的情况下,国会议员会着力追求。”[67]美国国会议员的意识形态差异同其党派归属有相当高的相关性,其在公共财政领域上也有较大分歧。传统上,民主党倾向于“大政府”,增加税收,支持较多的财政支出,实现更多国内社会福利等项目;而共和党人则倾向于“小政府”,削减税收的同时减少社会福利项目,但往往倾向于扩大军费开支。在国会财政权的运行过程中,特别是国会拨款委员会成员发挥作用时,如果意识形态成为主导动机的话,可能直接导致的后果有两个:其一,难以达成一致的立法;其二,实现妥协,以两者均实现了自身倾向领域的支出为条件,国家财政支出激增。

通过对这些议员动机相关理论的梳理可见,因维系委员会权势而保持的“守财者”倾向、为连选连任而需要的为选区和利益集团谋利、为获得国会影响力而恪守的与党团立场一致等,构成了两院拨款委员会成员的复杂动机。这些动机之间相互矛盾:“守财者”的总量控制不能更多为选区谋利;为选区谋利不能违背党团政策立场;而在党团的控制下,独立的“守财者”角色未必能够保持。在当今国会财政拨款过程中,这些由委员会、选区和党团主导的动机将扮演何种角色,值得探究。

5.美国国会拨款的运行机制

依照本章对于相关的文献与理论的回顾,可以大致勾勒出本研究对象的运行机制。相比于第一章中的图1.1所示的关系机制而言,图2.1所示的拨款政治的运行机制更为完善,涵盖了研究中的各影响要素及其之间复杂的关系。

图2.1 美国国会拨款政治的运行机制

资料来源:由作者自行收集整理。

从这一拨款机制中可以看出,在宏观上影响着拨款决策的要素首当其冲的是宪政环境,即国会与总统及其行政机构之间的府会关系。府会关系在所谓的“一致”状态时,由多数党控制的拨款委员会往往将产出符合本党总统政策取向的拨款立法;而在“分立政府”特别是“强分立”政府下,拨款委员会也可能搁置“必然通过”的拨款法案,这正是前文开头提及的1995年底、1996年初府会僵持、政府关门的一幕。同时,需要指出的是,组成府会关系的总统和国会,都是由广大民众选举产生的,他们的行为都受到了社会政治经济情况的直接影响,这在一定程度上也影响着拨款政治。[68]

微观上看,委员会、党团以及选区利益等都在不同程度上影响着拨款委员会。参加某授权委员会的议员,可能会在拨款委员会相关分委员会中充当项目推动者的角色。换言之,兼职委员会成员比重的增加,将意味着拨款委员会渐渐失去了支出管理者的权威,可能沦为授权委员会的传声筒。与其他委员会相同,当今的拨款委员会在人事、决策等重要环节,都受到党团政治的影响。甚至,因为拨款政治堪称国会最为重要的事务,党团的影响更为明显。而观察拨款委员会的政党生态(合作还是对立),则可解释其立法产出的政治倾向(国家还是政党)。选区与利益集团,同样关键地塑造着拨款委员会的行为。事实上,委员会、党团以及选区等影响因素所共同作用的对象是国会议员,特别是拨款委员会成员本身。而拨款委员会成为两院趋之若鹜的稀缺资源也是因为在这里议员可以给自己的选区和资助的利益集团带去专项拨款,以实现“连选连任”的诉求。同时,抛开委员会、党团以及选区等机制化的因素之外,议员的一些个人情况也将影响到拨款委员会政治,如议员的资历等。

相比立法决策过程中间的复杂关系,观察立法产出的拨款效果则相对简单。拨款政治的特点导致不同的拨款结果,集中体现为从守财到散财的变迁。正是这种拨款角色的变化,影响着预算平衡理念的放弃与财政赤字的出现,大小州之间的平衡以及所谓的“猪肉桶”政治等关键现象。当然,需要注意的是,拨款效果也将成为社会政治经济状况的一部分,且关乎选区与利益集团的利益,从而循环式地间接向拨款委员会回应着影响。

【注释】

[1]人民代表大会制度研究所编著:《与人大代表谈西方议会制度》,北京:人民出版社,2004年版,第178页。

[2]杨逢春主编:《中外政治制度大辞典》,北京:人民日报出版社,1994年版,第29页。

[3]Joseph P.Harris,Congressional Control of Administration,Washington,D.C:The Brookings Institution,1964,p.64.

[4]詹姆斯·M.布坎南、理查德·A.马斯格雷夫:《公共财政与公共选择:两种截然不同的国家观》,类承耀译,北京:中国财政经济出版社,2000年版,第24页。

[5]Mancur Olson,“Dictatorship,Democracy,and Development”,The American Political Science Review,Vol.87,No.3,Sep.,1993,pp.567—576.

[6]菲利浦·T·霍夫曼、凯瑟琳·诺伯格编著:《财政危机、自由和代议制政府(1450—1789)》,储建国译,上海:格致出版社/上海人民出版社,2008年版,第341页。

[7]詹姆斯·布坎南:《民主财政论》,穆怀朋译,北京:商务印书馆,1993年版,第14—15页。

[8]布伦南、布坎南:《宪政经济学》,冯克利等译,北京:中国社会科学出版社,2004年版,第14—15页。

[9]托马斯·潘恩:《潘恩选集》,马清槐等译,北京:商务印书馆,1981年版,第86页。

[10]约翰·密尔:《代议制政府》,汪瑄译,北京:商务印书馆,1982年版,第68页。

[11]同上书,第70页。

[12]同上书,第70页。

[13]同上书,第80页。

[14]洛克:《政府论》(下册),叶启芳、瞿菊农译,北京:商务印书馆,1983年版,第83页。

[15]M.J.C.维尔:《宪政与分权》,苏力译,北京:三联出版社,1997年版,第61页。

[16]同上书,第89页。

[17]中共中央马恩列斯著作编译局编:《列宁选集》第3卷,北京:人民出版社,1972年版,211页。

[18]中共中央马恩列斯著作编译局编:《马克思恩格斯全集》第6卷,北京:人民出版社,1961年版,第303页。

[19]Mancur Olson,“Dictatorship,Democracy,and Development”,pp.567—576.

[20]张凤阳等:《政治哲学关键词》,南京:凤凰出版集团/江苏人民出版社,2006年版,第158页。

[21]约翰·密尔:《代议制政府》,汪瑄译,北京:商务印书馆,1982年版,第171—174页。

[22]安德鲁·海伍德:《政治学》(第二版),张立鹏译,欧阳景根校,北京:中国人民大学出版社,2006年版,第268—273页。

[23]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,北京:商务印书馆,1980年版,第41页。

[24]同上书,第253页。

[25]同上书,第264页。

[26]王绍光、马骏:《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》,《公共行政评论》,2008年第1期,第1—37页。

[27]查尔斯·A.比尔德:《美国宪法的经济观》,何希齐译,北京:商务印书馆,1984年版,第130页。

[28]威廉姆·A.尼斯坎南:《官僚制与公共经济学》,王浦劬等译,北京:北京中国青年出版社,2004年版,第37—42页。

[29]方福前:《公共选择理论:政治的经济学》,北京:中国人民大学出版社,2000年版,第151页。

[30]政党政治意义上的“府会关系”体现为两种情况,即当总统与国会两院多数为同一政党时,被称为“一致政府”;而当总统与国会至少某一院的多数党分属两党时,被称为“分立政府”。同时,“分立政府”中,总统属一党,国会两院多数党属另一党,则为“强分立”;总统属一党,国会两院中某一院多数党为另一党,则为“弱分立”。

[31]Nelson W.Polsby,Congress and the Presidency,4th ed.,NJ:Prentice‐Hall,1986,p.206.

[32]James L.Sundquist,“Needed:A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States,”Political Science Quarterly,Vol.103,No.4,1988,p.614.

[33]V.O.Key,Jr.,Politics,Parties,and Pressure Groups,5th ed.,New York:Crowell,1964,p.688.

[34]相关研究参见David R.Mayhew:《分立政府:1946—1990年期间之政党控制、立法与调查》,吴重礼译,台北:五南图书出版公司,1992年版。

[35]同上书,第258页。

[36]Morris P.Fiorina,Divided Government,NY:Mac Millan Publishing Co.,1992,pp.14—18.

[37]Roger Davidson,and Walter Oleszek,Congress and Its Members,9th ed.,Washington DC:Congressional Quarterly,2004,p.193.

[38]Davidson and Oleszek,Congress and Its Members,9th ed.,p.130.

[39]Barry R.Weingast,“Regulation,Reregulation and Deregulation:The Political Foundations of Agency Clien‐tele Relationship”,Law and Contemporary Problems,44(Winter),1981,pp.147—177.

[40]方福前:《公共选择理论:政治的经济学》,北京:中国人民大学出版社,2000年版,第163—164页。

[41]Kiewiet and McCubbins,The Logic of Delegation:Congressional Parties and the Appropriations Process,pp.27—34.

[42]方福前:《公共选择理论:政治的经济学》,北京:中国人民大学出版社,2000年版,第165—167页。

[43]Tim Groseclose,and Charles StewartⅢ,“The Value of Committee Seats in the House,1947—1991,”American Political Science Review,42,1998,p.463.以及Charles StewartⅢ,and Tim Groseclose,“The Value of Committee Seats in the United States Senate,1947—1991,”American Journal of Political Science,43(3),1999,p.967.

[44]Weingast and William J.Marshall,“The Industrial Organization of Congress;or,Why Legislatures,Like Firms,Are Not Organized as Markets”,The Journal of Political Economy,1988,vol.96,no.1;Barry Weingast,“A Rational Choice Perspective on Congressional Norms,”American Journal of Political Science,32,1979,pp.245—262;Kenneth Shepsle,and Barry Weingast,“The Institutional Foundations of Committee Power,”American Political Science Review,81(1),1987,pp.85—104.

[45]Weingast,and Marshall,“The Industrial Organization of Congress,”p.144.

[46]Keith Krehbiel,Information and Legislative Organization,Ann Arbor:The University of Michigan Press,1994.pp.105—150.

[47]Ibid.,pp.105—150.

[48]威廉姆·A.尼斯坎南:《官僚制与公共经济学》,王浦劬等译,北京:北京中国青年出版社,2004年版,第132页。

[49]Richard Fenno,Congressmen in Congress,pp.47—48.

[50]John H.Aldrich,“A Model of a Legislature with Two Parties and a Committee System,”Legislative Studies Quarterly,No.14,1994,pp.313—339.

[51]John H.Aldrich,“A Model of a Legislature with Two Parties and a Committee System,”Legislative Studies Quarterly,No.14,1994,pp.313—339.

[52]Gary Cox and Mathew McCubbins,Legislative Leviathan:Party Government in the House,Berkeley:University of California Press,1993;Gary Cox and Mathew McCubbins,“Bonding,Structure,and the Stability of Politi‐cal Parties:Party Government in the House,”Legislative Studies Quarterly,19,1994,pp.215—231.

[53]Cox and McCubbins,Legislative Leviathan,p.278.

[54]Cox and McCubbins,Legislative Leviathan以及David Rohde,Parties and Leaders in the Post Reform House,Chicago and London,University of Chicago Press,1991.

[55]Cox and McCubbins,“Bonding,”p.222.

[56]Richard Fenno,Congressmen in Committees,1973,p.1.

[57]David R.Mayhew:《事关选举:美国国会的政治解读》,蒋昌建译,上海:复旦大学出版社,2001年版,第9页。

[58]Candice J.Nelson,“The Effect of Incumbency on Voting in Congressional Elections,1964—1974”,Political Science Quarterly,Vol.93,No.4,Winter,1978—1979,pp.665—678.

[59]Charles StewartⅢ,Budget Reform Politics:The Design of the Appropriations Process in the House of Representatives,1865—1921,NY:Cambridge University Press,1989,p.19.

[60]Michael J.Sodaro,Comparative Politics:AGlobal Introduction,2nd ed.,Boston:McGraw Hill,2004,p.242.

[61]John Mark Hansen,Gaining Access:Congress and the Farm Lobby,1919—1981,Chicago:University of Chicago Press,1991,p.5.

[62]Richard Hall and Frank Wayman,“Buying Time:Moneyed Interests and the Mobilization of Bias in Congres‐sional Committee,”American Political Science Review,33,1990,p.815.

[63]Jeffery M.Berry,The Interest Group Society,2nd ed.,Glenview,Ⅲ,Scotland:Foresman,1989,p.72&p.195.

[64]Robert M.Stein and Kenneth N.Bickers,Perpetuating the Pork Barrel:Policy Subsystems and American Democracy,NY:Cambridge University Press,1995,p.30.

[65]Herbert M.Kritzer,“Ideology and American Political Elites,”The Public Opinion Quarterly,42(2),1978:485.pp.484—502.

[66]Ole R.Holsti and James N.Rosenau,“The Structure of Foreign Policy Beliefs Among American Opinion Leaders‐After the Cold War,”Millennium,22,Summer 1993,p.248.

[67]James McCormick and Neil Mitchell,“Commitments,Transnational Interests,and Congress:Who Joins the Congressional Human Rights Caucus?”Political Research Quarterly,60(4),2007,pp.579—592.

[68]D.Robert Kiewiet and Mathew D.McCubbins,“Appropriations Decisions as a Bilateral Bargaining Game be‐tween President and Congress”,Legislative Studies Quarterly,Vol.10,No.2,May,1985,pp.181—201.

免责声明:以上内容源自网络,版权归原作者所有,如有侵犯您的原创版权请告知,我们将尽快删除相关内容。

我要反馈