财政立法中的拨款过程

第一节　财政立法中的拨款过程

一般来讲，预算过程与拨款过程存在一定的差异性。预算是规范而有章可循的管理或官僚行为，是一种对项目需求与支出的计划安排；而拨款则是通过立法授权支出的决策行为。^[3]然而，在美国联邦政治的语境下，作为立法分支的国会既参与预算行为又管辖拨款立法，显然是与总统及其行政分支具有同等地位的财政管理者与决策者。具体而言，预算过程也有立法决策，拨款过程也具有对项目需求与支出评价的再次修正，因而很难将美国国会的预算与拨款过程相区别，两者共同构成了联邦财政立法决策过程。

美国国会拨款过程是以总统年度预算形成为起点，以总统最终签署通过拨款法案为终点，形成一个周期循环的财政拨款活动。其中最为关键的环节就是在国会内部的拨款运作过程：以预算委员会提出的预算决议案为指导，以授权委员会的政策立项为前提，以拨款委员会为核心立法机构，以拨款法案的审议、表决、通过为中心环节。

在整个预算和拨款过程中，总统申请和国会批准的并不是现实的财政经费或具体的美元，而是联邦政府下各个行政机构和政策项目的支出要求，即“预算授权”（budget authority）。预算授权并非意味着要求国会同意从国库调拨现金给行政机构或政策项目进行支出，而是通过国会立法确定该行政机构或政策项目在未来财年甚至更远的时间段内对某一部分财政资源的使用具有某种责任（obligation）。^[4]这就意味着：其一，行政机构或政策项目只能依法在相应财政年度使用在授权额度范围之内的联邦财政资源；其二，行政机构或政策项目的采购、雇用或者合同等支出行为都是预先实现的，行政机构不直接触及联邦资金，财政支付（outlay）由国库随后直接实现。^[5]

表4.1　国会预算与拨款过程主要步骤的一般时间表

资料来源：由作者自行整理。

按照1974年预算法第300条关于预算拨款过程的时间表规定，如表4.1所示，整个过程将从每年2月开始到9月底结束，历时8个月。1974年预算法还规定了拨款进程逾期后所采取的应对立法措施。值得注意的是，当拨款过程按照法案规定具体时间表逐年循环的同时，总统不同的执政风格、府会关系以及经济与政治的发展状况等具体情况，作为影响拨款程序进程的重要因素，使实际的拨款日程往往与法案规定的时间表存在较大差异。