逐步提高财政预算内教育经费拨款占财政支出的比例

（二）逐步提高财政预算内教育经费拨款占财政支出的比例

公共教育经费占国内生产总值比例这一教育投入水平指标，必须通过财政渠道落实。财政预算内教育经费支出占财政支出的比例，既是评价教育投入水平的重要指标，也是落实公共教育经费占国内生产总值比例的具体措施。

我国幅员辽阔，人口众多，各地经济发展水平差异很大，财政收支结构的差异也很大，难于制定全国统一的各级政府教育投入占财政支出的具体比例。在这种情况下，采取基数稳定、增量微调的做法，在保持财政支出基本结构基数不变的前提下，按照优先发展教育的要求，使财政增量部分向教育倾斜，便成为我国公共教育政策的基本选择。为逐步提高公共教育经费占财政支出的比例，1985年中共中央在《关于教育体制改革的决定》中明确提出：“在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”^[13]这一重要决策在不影响中央和地方财政运行基本格局的前提下，通过渐进式调整的方法加强教育事业，易于操作也易于检查。1986年第六届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国义务教育法》将这一重要决策上升为国家意志，规定：“国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”1995年颁布的《中华人民共和国教育法》根据教育发展中出现的新情况，将“两增长”扩充为“三增长”。《教育法》第五十四条规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”《教育法》第五十五条规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”^[14]教育经费“三增长”的法律规定，是在建设中国特色社会主义的伟大进程中形成的重要认识成果，是加快构建中国特色社会主义教育体系的重要法律规范。

表7－10　1985年以来全国财政预算内教育经费拨款占财政支出的比例变化

续表7－10

注：教育经费数据取自《中国教育统计年鉴》，国内生产总值数据取自《中国统计年鉴（2006）》。

教育经费“三增长”的法律规定对提高我国教育投入水平发挥了重要作用，1985年全国财政预算内教育经费占财政预算支出的11.37%，1992年全国财政预算内教育经费占财政支出的比例提高到15.1%，增长的幅度还是较大的。教育经费“三增长”的法律规定也确实存在一定的模糊性：到底在多长时间内执行这一规定？每年的比例到底增长多少？这些模糊性助长了实际执行中执法不严、约束不足的问题。1992年以后，全国公共教育经费占财政支出的比例开始波动。1999年中央决定，自1998年起至2002年的5年中，提高中央本级财政支出中教育经费所占的比例，每年提高1个百分点，各省、自治区、直辖市人民政府也要根据本地实际，增加本级财政中教育经费的支出。这一决定有明确的增长时段和增长比例。根据有关数据测算，如果从1999年起全国教育经费占财政支出的比例每年提高一个百分点，那么到2003年前后，全国公共教育经费占国内生产总值的比例便可以提高到4%以上。从统计数据来看，这一重要决策在全国地方政府并未得到很好落实。加快发展教育事业，一方面要加快教育投入立法，进一步完善教育投入的法律规范，一方面要加强执法检查，认真检查各级政府的责任是否到位，并通过“问责制”进行责任追究。各级政府要增强执法意识，将教育投入真正纳入依法实施、依法监管的法制化轨道。

进行政府性收费和建立专项基金，是增加财政性教育投入的一条重要途径。政府性收费和基金一般与“准社会公共需要”相对应，是政府财政收入的重要形式和必要组成部分，与税收的“强制性、无偿性、固定性”相比，政府性收费与基金立法层次低，征收主体多样，实行专款专用。为加快普及九年义务教育，1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》用专门条款规定：城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》又规定：“税务机关依法足额征收教育费附加，由教育行政部门统筹管理，主要用于实施义务教育”，“省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定，可以决定开征用于教育的地方附加费，专款专用”。^[15]征收教育费附加是国家为发展教育事业而制定的一项特别扶持政策。为避免在操作上的混乱，自1994年以后，全国对城市教育费附加一律按增值税、营业税、消费税的3%计征，对农村教育费附加则统一按上年农民人均纯收入的1.5%～2%（包括在5%的总提留范围之内）征收。为减轻农民负担，农村教育费附加在农村税费改革中取消，城市教育费附加和地方教育费附加继续征收。教育费附加是财政预算拨款之外的财政性教育经费的重要来源。据统计，2004年全国城市教育费附加217亿元，占财政预算内拨款的5%。加快发展教育事业，要按照有关法规继续征足用好教育费附加。教育费附加要纳入财政预算内管理，但不能以教育费附加顶抵财政预算内拨款。