第六节 国会拨款过程的逻辑
正如希克所言，当今国会盛行的是“权力的广泛分享”、“众多的政策介入点和影响渠道”以及“渐进主义而又自相矛盾的决策过程”。[63]如此复杂程度在本章的描述分析中已可见一斑。这一相当庞大而琐碎的预算拨款机制，也经常令美国学者和民众陷入极度的困惑与不解之中。图4.1是美国国会参议院官方网站上专门为公众提供的“立法路线图”，题为“美国国会财政过程：预算与拨款”。这张“路线图”中所展示的每个财政步骤都在本章中进行了相对详细的描述和举例分析，该图则可以更为系统化地给出一个财政预算拨款的宏观路线。但即便如此，面对如此复杂的路线网络，仍旧难以把握美国联邦财政预算拨款制度安排与运行过程中的核心逻辑，需要在描述的基础上深入探究。
第三章的历史分析说明了美国国会联邦财政拨款的制度变迁是分权制衡不断完善的过程，而今的拨款机制则是达到具有较高稳定性的产物，从宏观到微观处处闪烁着分权制衡的思想。如图4.2所示，整个拨款过程参与者众多，且相互之间存在着相当多重的制约机制。
图4.1 美国国会财政过程：预算与拨款
注：制图时间为2005年3月，因而图中各授权委员会以及拨款委员会各分委员会设置均为当时第109届国会的情况。
资料来源：美国国会参议院官方网站，作者自行翻译。
图4.2 拨款过程中的多元分权制衡
资料来源：由作者自行整理。
从较为整体的宏观上看，总统与国会之间存在着明显的权力分享与制约关系，这是由联邦宪法决定的。总统提交预算请求，国会随后相应提出自己的预算规划来监督总统预算请求；国会通过的拨款法最终要由总统签署方可生效，总统也有权采取其他方式在拨款立法执行过程中施加影响。两个定位与动机不同的权力机构被宪法分别赋予管辖同一事物的权力，相互制衡、限制的同时必须加以协调合作。从相对中观的国会两院制的安排上看，虽然联邦宪法规定国会众议院在预算拨款权力上享有优先地位，但最终仍需要两院共同通过才能实现立法。具有不同利益代表背景和政策倾向的两院在协调过程中相互限制、相互适应。再从较为微观一些的国会组成机构上看，国会内部的各个委员会之间也呈现分权化趋势。这种分权化的财政管辖安排是由经过数次改革的财政预算立法和国会两院现行规则决定的。两院中的预算委员会确定各个政策项目的支出限制，为拨款委员会划定拨款立法的范围；授权委员会与拨款委员会之间形成“先授权后拨款”立法规则的同时，还掌握着大量强制性项目的拨款权。拨款委员会领导将支出限制再次细化分配到各个分委员会，限制着各分委员会的拨款立法范围。预算委员会、授权委员会以及拨款委员会，即大部分国会委员会都在不同程度上对拨款事务享有管辖权力。不同目标的机构对于拨款事务具有不同层次的管辖，它们之间形成制约，必须配合实现立法。
联邦宪法中的分权制衡原则清晰地体现在国会两院的权力结构分配上。从总统到国会，再到国会各委员会之间，形成了不同层次上不同目标的机构对同一事务的分权管辖，构成了同一层次内、不同层次间不同目标机构的相互制约。这就是一种多元的分权制衡。如表4.6所示，在拨款过程中形成多元分权制衡的各个机构都具有不同的拨款目标。这些机构的拨款目标之间存在的差异性是分权制衡得以形成的必要条件，也为立法的效率制造了障碍。然而，各机构拨款目标之间相互存在的一定程度的相容性，则使最终达成协调、通过拨款立法成为可能。值得注意的是，两党政治的存在可能彻底改变拨款过程各机构的一般目标。如今的美国国会已是一个两党对峙的极化世界，依照前文中的梳理，虽然立法要遵循规则，但多数党党团仍旧可以借助某些立法技术搁置规则、推进本党议题。分立的府会关系、对峙的两院、极化的国会党团等党争现象都在这种分权制衡关系的不同层次上制造或加深僵局，极大程度上降低拨款立法的效率，甚至最终导致了拨款立法的难产或夭折。
表4.6 拨款过程中各机构的一般目标
资料来源：由作者自行整理。
【注释】
[1]时任国会众议院多数党（共和党）领袖，地位仅次于金里奇。
[2]比尔·克林顿：《我的生活：克林顿回忆录》，李公昭等译，南京：译林出版社，2004年版，第744页。
[3]Osbin L.Ervin，“Appropriating Vs.Budgeting：A Comparison of Municipal Fiscal Process，”Public Budge‐ting＆Finance，Winter 1988，pp.45—53.
[4]Bill Heniff，Jr.，“The Spending Pipeline：Stages of Federal Spending，”CRSReport for Congress，June 17，2008.
[5]Sandy Streeter，“The Congressional Appropriations Process：An Introduction，”CRS Report for Congress，February 22，2008.
[6]参见总统管理与预算办公室官方网站http://www.whitehouse.gov/omb/budget/，2009年11月10日访问。
[7]Robert Keith，“Introduction to the Federal Budget Process，”CRS Report for Congress，November 20，2008.
[8]参见总统管理与预算办公室官方网站。2010年7月奥斯泽格辞职，奥巴马转而提名曾在克林顿时期担任预算办公室主任的雅克布·洛（Jacob Lew）接任，也足以体现该职位所需要的专业与经验。http://www.whitehouse.gov/omb/organization-office/，2009年11月10日访问。
[9]雪莉·琳内·汤姆金：《透视美国管理与预算局：总统预算局内的政治与过程》，苟燕楠译，上海财经大学出版社，2009年版，第110—112页。
[10]Allen Schick，The Federal Budget：Politics，Policy，Process，p.94.
[11]Robert Keith，“Introduction to the Federal Budget Process”，CRSReport for Congress，November 20，2008.
[12]参见FY 2010 Budget，http://www.gpoaccess.gov/usbudget/，2009年12月01日访问。
[13]参见FY 2010 Budget，http://www.gpoaccess.gov/usbudget/，2009年12月01日访问。
[14] 参见FY 2010 Budget，http://www.gpoaccess.gov/usbudget/，2009年12月01日访问。
[15]参见国会预算办公室网站，http://www.cbo.gov/aboutcbo/factsheet.shtml，2009年11月10日访问。
[16]Robert Keith，“Introduction to the Federal Budget Process，”CRS Report for Congress，November 20，2008.
[17]H.Con.Res.85，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/D?c111：1：./temp/～c111lyP8Cp：：，2009年11 月10日访问。
[18]H.AMDT.72，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d111：HZ00072：，2009年11月10日访问。
[19]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/D?d111：1：./temp/～bdOf Mb：＠＠＠L＆summ2=m＆｜/bss/111search.html｜，2009年11月10日访问。
[20]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/D?d111：1：./temp/～bdOf Mb：＠＠＠L＆summ2=m＆｜/bss/111search.html｜，2009年11月10日访问。
[21]Robert Keith.，“Congressional Budget Resolutions：Motions to Instruct Conferees”，CRS Report for Con‐gress，June 30，2009.
[22]在第111届国会第一个会期中，2009年4月6日至17日为春季选区服务的休会期，参议院版本送达众议院时已为4月17日。
[23]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d111：SC00013：＠＠＠L＆summ2=m＆，2009年11月10日访问。
[24]Robert Keith，“The‘Deeming Resolution’：A Budget Enforcement Tool”，CRSReport for Congress，No‐vember 14，2008.
[25]Bill Heniff，Jr，“Budget Resolution Enforcement，”CRSReport for Congress，August 12，2008.
[26]Bill Heniff，Jr，“Functional Categories of the Federal Budget，”CRSReport for Congress，August 19，2008.
[27]Philip G.Joyce，“Congressional Budget Reform：The Unanticipated Implications for Federal Making，”Public Administration Review，Vol.56，No.4（July.—Aug.，1996），pp.317—325.
[28]Davidson and Oleszek，Congress and Its Members，10th ed.，p.444.
[29]Bill Heniff，Jr，“Budget Resolution Legislation：Development and Consideration，”CRS Report for Con‐gress，August 12，2008.
[30]Robert Keith.，“The Budget Reconciliation Process：The Senate’s‘Byrd Rule’，”CRSReport for Congress，April 7，2005.
[31]Bill Heniff，Jr.，“Overview of the Authorization‐Appropriations Process，”CRSReport for Congress，June 17，2008.
[32]D.Andrew Austin and Mindy R.Levit，“Trends in Discretionary Spending，”CRS Report for Congress，De‐cember 23，2008.
[33]Walter Kravitz，American Congressional Dictionary，3rd ed.，Washington，D.C.：Congressional Quarterly Press，2001，pp.15—16.
[34]Bill Heniff，Jr，“Allocation and Subdivisions in the Congressional Budget Process”，CRS Report for Con‐gress，June 17，2008.
[35]Walter Oleszek，Congressional Procedures and the Policy Process，6th ed.，p.125.
[36]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d111：HR02997：＠＠＠L＆summ2=m＆，2009年11月10日访问。
[37]James V.Saturno，“Points of Order in the Congressional Budget Process”，CRSReport for Congress，June 1，2009.
[38]Walter Kravitz，American Congressional Dictionary，3rd，p.206.
[39]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d111：HR02997：＠＠＠L＆summ2=m＆，2009年11月10日访问。
[40]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d111：SN01406：＠＠＠L＆summ2=m＆，2009年11月10日访问。
[41]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/D?d111：1：./temp/～bdD7p6：＠＠＠L＆summ2=m＆｜/bss/d111query.html｜，2009年11月10日访问。
[42]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d111：HR02997：＠＠＠L＆summ2=m＆，2009年11月10日访问。
[43]所谓转用即将预算授权从一个账目更改为另一个账目的做法。例如，一个机构将“工资与开支”账目的预算授权转移到“建设”项目上，即转移使用。如果没有法定授权，行政机构禁止使用这种跨账目的转用方式。相反，行政机构通常可以在没有法定授权的情况下在同一账目内将某一事务的开支转而用于其他事务。这种账目内的“转用”也被称为“重新规划”（reprogramming）。两院拨款分委员会在各自的政策领域内为规范行政机构的重新规划行为，而制定了申报制度以及其他监管程序。
[44]Sandy Streeter，“The Congressional Appropriations Process：An Introduction”，CRS Report for Congress，December 2，2008.
[45]此部分为2007年《立法透明与负责法案》规定要求执行的专项拨款公开内容，自2008财年开始执行。
[46]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/cpquery/R?cp111：FLD010：＠1（hr279），2009 年11月10日访问。
[47]Michael H.Crespin，Charles J.Finocchiaro，and Emily O.Wanless，“Perception and Reality in Congressional Earmarks，”The Forum，Vol.7，Issue 2，2009，Article 1.
[48]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/home/approp/app08.html，2009年11月6日访问。
[49]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/home/approp/app08.html，2009年11月6日访问。
[50]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/home/approp/app08.html，2009年11月6日访问。
[51]参见国会图书馆立法记录，http://thomas.loc.gov/home/approp/app08.html，2009年11月6日访问。
[52]Christopher Wlezien，“The Political Economy of Supplemental Appropriations”，Legislative Studies Quarter‐ly，Vol.18，No.1，Feb，1993，pp.51—76.
[53]CRS Appropriations Team，“Earmarks in Appropriation Acts：FY1994，FY1996，FY1998，FY2000，FY2002，FY2004，FY2005”，CRS Report for Congress，January 26，2006.
[54]Robert Keith，“Federal Budget Process Reform in the 110th Congress：A Brief Overview”，CRS Report for Congress，November 20，2008.
[55]“Pelosi，Hoyer and Obey Announce Further Earmark Reforms”，http://appropriations.house.gov/pdf/Ear-mark Announcement3‐11‐09.pdf，2009年11月10日访问。
[56]Robert Keith，“Introduction to the Federal Budget Process，”CRS Report for Congress，Nov.20，2008.
[57]Sandy Streeter，“The Congressional Appropriations Process：An Introduction，”CRS Report for Congress，December 2，2008.
[58]Robert Keith，“Introduction to the Federal Budget Process，”CRS Report for Congress，November 20，2008.
[59]D.Robert Kiewiet and Mathew D.McCubbins，“Presidential Influence on Congressional Appropriations Decision，”American Journal of Political Science，Vol.32，No.3，Aug.，1988，pp.731—736.
[60]Ed Gillespie and Bob Schellhas，ed.，Contract With America：The Bold Plan By Rep.Newt Gingrich，Rep.Dick Armey，And The House Republicans To Change The Nation，NY：Times Books，1994，p.23.
[61]Robert Keith，“Introduction to the Federal Budget Process，”CRS Report for Congress，Nov.20，2008.
[62]Robert Keith，“Introduction to the Federal Budget Process”，CRS Report for Congress，November 20，2008.
[63]Allen Schick，Congress and Money：Budgeting Spending and Taxing，p.6.
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