国会拨款委员会构成的程序

第一节　国会拨款委员会构成的程序

每届新国会伊始都要对制度规则、人事安排等进行一系列调整，为新一届国会立法的正常展开提供制度与组织的准备。其中的制度规则调整，主要表现为对议事规则的改动。如果前一届国会的多数党得以维持，规则改动可能相对有限；如有多数党地位变更，议事规则将出现较大的更新。人事安排的变化则集中体现在包括众议院议长在内的两院领袖、两院两党领导团队、两院各委员会的构成等方面。如果多数党地位易手的话，众议院议长等国会领袖就会相应更换新面孔。同时，两党领导团队构成的变化也与选举结果有关，如一党失去多数党地位，其领导层往往旋即洗牌。相比于国会领袖、党团领袖而言，委员会构成剧烈变化的可能性不大。两院各委员会的规模是由国会规则确定的，在较长时间段内具有稳定性；两院两党在各个委员会中的席位比例则是与两党在院会中的席位对比相一致的，根据每次国会选举的结果相应调整。在没有发生重大变化的前提下，更多国会议员得以连任，他们如果没有加入更具权势委员会的意图和可能的话，将不会改变其委员会成员的身份。在这种情况下，委员会构成的变化主要来自通过国会选举更新的新当选议员。近年来，国会选举的结果中大致约有5%左右的众议员和15%左右的参议员是新当选者。^[2]然而，如果出现多数党地位易手的情况，则会随之导致两党成员在各个委员会中所属议席的变更，原本多数党议员中的一部分人将由于其党派转为少数党而失去某些委员会席位。

对于普通议员而言，尤其是数量较多的国会众议员，参与某一政策领域的委员会将成为其是否可以更为直接、有效介入某一政策领域的关键政治资源。特别是掌握联邦财政支出立法的拨款委员会，更是议员们获得权势的最为重要的捷径之一。在每次国会选举之后，当选的所有议员就将开始考虑其在最新一届国会中的委员会参与安排。议员往往会列出多个委员会，作为备选。在新一届国会开幕之后，两院议员们立即将各自的委员会需求提交本党团领导层，由后者审议，进而提出各委员会构成的安排。两院两党的领导层在这一过程中发挥着主导作用，其制度安排细节略有不同。

1.众议院程序

在众议院中，两党党团组织分别为民主党党团（Democratic Caucus）和共和党会议（Republican Conference），而直接负责委员会构成分配的分别是两党党团内部的“指导委员会”（Steering Committee）。^[3]

从20世纪70年代国会组织改革开始，民主党党团下设的指导委员会从筹款委员会手中夺得了委员会构成安排等重要权力，标志着国会党团势力的崛起。目前的指导委员会由约50位民主党众议员组成，主席由民主党领袖出任，另设两位副主席主持一般性工作。成员包括民主党领袖、党鞭、党团正副主席、指导委员会副主席、国会竞选委员会主席、民主党领袖助理、首席副党鞭以及8位副党鞭、1位新当选议员代表、12位分区代表、16位由民主党领袖指定的议员、民主党党团“组织、研究与评估委员会”（Organization，Study，and Review Committee）主席以及前一届国会拨款、预算、能源与商业、规则以及筹款委员会的主席（或首席成员）等。^[4]具有广泛议员基础的指导委员会将在本党领袖的主导下对议员委员会安排的情况进行审议，并以一人一票的方式最终决定本党各委员会构成的安排。民主党党团指导委员会安排各委员会构成的管辖，不包括规则委员会、会务管理委员会以及情报委员会，这三个委员会的民主党成员由本党领袖直接提名。

民主党党团指导委员会将各委员会分为“排他”（exclusive）、“非排他”（nonexclusive）以及“豁免”（exempt）三类，这一分类规定着议员加入不同类型委员会需要遵守的规则。排他委员会包括拨款委员会、能源与商业委员会、金融服务委员会、规则委员会以及筹款委员会，都是在众议院掌握财政大权或审议权限较为宽泛而具有权势的委员会，对议员构成较大吸引力。豁免委员会则相反：官员行为标准委员会（Standards of Official Conduct）、会务管理委员会以及情报委员会等因管辖一般事务或专业性较强而对议员缺乏吸引力。除这两类外，其余大部分委员会被归为非排他委员会。顾名思义，参与排他委员会的议员不能再参与其他委员会，除了预算委员会需要由拨款委员会、筹款委员会的各两位成员参与外。同时，不在排他委员会中任职的民主党议员可以自由参与非排他委员会，且可以参与豁免委员会。

民主党党团指导委员会最终确定的各委员会名单以及由民主党领导直接提名的名单，都将由民主党党团全体成员即众议院全体民主党籍议员（也可能包括与民主党结盟的独立议员）秘密投票表决，得到通过后才付诸实施。如果无法得到通过，就必须再次酝酿提名。在确定本党议员在各委员会的安排后，一般按照其资历顺序逐一分配分委员会席位。

民主党党团指导委员会还将提名各委员会本党成员的领导，即未来的委员会主席或首席成员；规则委员会和会务管理委员会领导仍由党团领袖提名。这一提名过程一定程度上受到资历的影响，但有时为了实现必要的政策目标，党团领袖也可以绕开资历而进行提名。各委员会的民主党领导提名也将交付民主党党团通过。民主党党团还要求，任何委员会、分委员会领导不能再兼任其他委员会、分委员会领导，且大多数委员会领导不得兼任其下属分委员会领导。只有拨款委员会、会务管理委员会以及官员行为标准委员会的主席或首席成员可以兼任其下辖某一分委员会的主席或首席成员。与其他委员会分委员会民主党领导由其委员会全体成员自行选举产生不同，拨款委员会全会下设各分委员会的主席或首席成员人选须由民主党党团指导委员会根据资历提名，进而由民主党党团全体表决产生。^[5]

众议院共和党会议下设的指导委员会在规模上要比民主党的小很多。共和党会议的指导委员会也由本党领袖担任主席，同时由本党领袖、党鞭、首席副党鞭、会议主席、政策委员会正副主席以及秘书、竞选委员会主席、拨款、预算、能源与商业、规则以及筹款委员会的共和党领导、1位加州议员代表、1位得州议员代表、10位地区议员代表、1位小州议员代表以及前一届连任议员代表和最新一届新当选议员代表组成。

共和党指导委员会所进行的工作与民主党党团指导委员会有相似之处，如他们也将委员会分为排他、非排他以及豁免三类，并制定了相应规则。共和党也禁止排他委员会成员参与其他任何委员会，除预算委员会需要来自拨款委员会和筹款委员会的各一位成员之外。^[6]对于非排他委员会，共和党会议规定不在排他委员会中任职的议员只能参与最多两个非排他或豁免委员会。对于委员会及其分委员会的领导，共和党会议“委员会事务委员会”（Committee on Committees）也提名大多数委员会的本党领导，并由全体本党议员秘密投票确认。同时，规则委员会和会务管理委员会的领导与成员也由共和党党团领袖提名产生。此外，共和党会议要求任何议员不得兼任两个委员会或分委员会的领导，只有官员行为标准委员会和会务管理委员会除外。对于拨款委员会而言，共和党会议并不会直接提名各分委员会领导，各分委员会领导往往按照资历由其委员会全会共和党议员选举产生。拨款委员会共和党领导不得兼任其下属任何分委员会的领导。更为重要的是，共和党会议规定，委员会领导或分委员会领导不得连任三届国会以上。^[7]

2.参议院程序

在参议院中，委员会构成的安排是由民主党党团“指导与协调委员会”（Steering and Coordination Committee）和共和党会议的“委员会事务委员会”分别完成的。前者大概有25位民主党参议员组成，由本党领袖担任主席，并指定本党成员组成。后者则仅有约8名成员，除了共和党领袖为固定成员外，其余由共和党会议主席指派。在安排参议院委员会构成时，两党都遵循所谓的“约翰逊规则”（Johnson’s Rule），即全部参议员都被安排到某个主要委员会（major）之后，再进行第二个次要委员会（minor）分配的安排。^[8]

参议院规则对于委员会构成作出了较为详细的规定，将各委员会分为A、B、C三类。其中A类包括拨款委员会，农业、食品与林业委员会，军事委员会，银行、住房与城市事务委员会，商业、科学与交通委员会，能源与自然资源委员会，环境与公共事务委员会，金融委员会，对外关系委员会，国土安全与政府事务委员会，情报委员会，司法委员会，卫生、劳工、教育与养老金委员会。其中拨款委员会、军事委员会、金融委员会以及对外关系委员会最为重要，在规则之外也被称为“超级A”（Super A）。而B类则指预算委员会、规则与管理委员会、退伍军人事务委员会、小企业与商业委员会、老龄委员会以及联合经济委员会。C类包括道德委员会、印第安人事务委员会以及联合税收委员会等。参议院的三种分类，特别是A和B分类，并非像众议院那样突出强调委员会对议员的吸引力，其每个分类中都具有所谓主要和次要委员会，但所有“超级A”委员会都被视为是主要委员会。^[9]

院会规则进一步要求，参议员可以参与两个A类委员会的同时，再参与B类委员会。在规则的基础上，两党往往仅允许参议员参与一个所谓“超级A”的委员会。规则要求，在每个委员会中议员只能参加三个分委员会，但拨款委员会的分委员会被排除到这一规则之外。每个委员会的主席和首席成员可以自动成为该委员会下设所有分委员会的“当然成员”。每个参议员只能担任一个委员会的主席或首席成员，联席委员会除外。同时，规则还要求，担任主要委员会（如拨款委员会）主席或首席成员的议员可以出任该委员会下设分委员会的主席或首席成员，而担任次要委员会的主席或首席成员则不得为之，但可以担任其所在主要委员会的分委员会领导。

由于参议院规则的存在，两党在委员会构成安排上的分歧较为有限。参议院民主党各委员会构成及其领导安排都由指导委员会完成，并传达给全体本党议员。如果由20%以上的本党议员提出要求，民主党党团将可以对某一委员会领导的提名进行秘密投票。参议院共和党会议也要求任何议员不得担任委员会主席或首席成员超过三届国会。此外，共和党会议的委员会事务委员会通常仅负责提名主要委员会和规则与管理委员会的构成安排，其他委员会都由共和党领袖直接提名。各委员会自主秘密投票选举其委员会全会以及分委员会主席或首席成员，委员会主席或首席成员需由共和党会议再次秘密投票通过确认。