第五节 国会拨款委员会构成的逻辑
第108届至110届国会两院拨款委员会成员的分布和变化已经展现当今拨款委员会的定位与构成的特点。作为最具权势的国会委员会之一，拨款委员会作为一个整体、作为不同动机议员的组合、作为党团领导下的重要立法组成部分，在不同角色定位上呈现相应的特点。
首先，当今两院拨款委员会的“守财者”角色的确已明显弱化。正如前文中图5.3和图5.6反应的情况那样，在众议院拨款委员会成员的财政议题立场微弱趋同的同时，参议院拨款委员会成员已与全会无异。同时，两院拨款委员会成员也与其相关政策领域的授权委员会存在着密切的关联。在众议院拨款委员会中，存在各分委员会成员以前来自相关政策领域的授权委员会的情况，在参议院中则直接身兼授权与拨款两个委员会。这种重叠的成员构成极大程度上弱化了拨款委员会的总量控制的守财角色。事实上，“守财者”角色的原因在于，拨款委员会作为一个整体要体现权势，自然要以严格的拨款审议和削减为手段，加大对行政机构与政策的立法影响。然而，随着“委员会国会”时代的离去，党团更多控制议程，拨款委员会的权势并不完全来自本委员会的行动，而是完成党团政策导向，而且拨款委员会成员的特殊性日渐褪去，这也导致当前的拨款委员会未必仍能保持跨党合作的风格。
其次，当今的拨款委员会仍旧是满足议员多重动机的理想选择之一。通过前文中的数据描述可见，拨款委员会成员确实更容易为本选区服务，并获得较容易的连选连任。同时，从众议院的佩洛西、霍耶、克莱伯恩、迪莱，到参议院的里德、杜宾以及麦康纳，都是国会领袖，也都曾或仍在拨款委员会中任职。由此可见，拨款委员会是议员影响政策、提升名望、获得国会权势的“攀升之梯”。值得注意的是，两院拨款委员会的权势情况也有不同。众议院拨款委员会可谓是最具权势的委员会，其成员一般不能兼任其他委员会，对议员的吸引力更大；而参议院拨款委员会只是数个权势委员会之一，其成员可以兼任其他更多的委员会，参议员未必需要拨款委员会满足其多重动机。
第三，当今的拨款委员会在成员构成上体现出区域分布的均衡。两院拨款委员会虽然在规模上存在明显差异，但委员会的立法职能与管辖是相同的。处理联邦财政拨款事务，需要联邦各区域的代表共同参与，因为财政资源来源于各区域，财政支出也将惠及各区域。具体而言，众议院的分布在强调各区域均衡的前提下，倾向于大州代表。这种倾向一方面由于众议院拨款委员会成员身份相当强势，大州代表数量较多，出现拨款委员会成员的几率较大，另一方面这种安排也正好符合大州提供更多财政资源，应当获得更多话语权的合理性。相对而言，参议院则在各区域均衡的前提下，加大了小州的比重。这一方面由于参议院拨款委员会成员并不像众议院那么炙手可热，有意愿参加的小州代表更容易进入，另一方面也正好体现了在分配财政资源的立法决策中关注小州利益的均等化。
第四，当今的国会两院拨款委员会构成受到议员资历和党团领导不同程度的影响。具体而言，在众议院中，在尊重区域分布平衡的同时，党团基本控制了拨款委员会成员的组成，议员与本党党团领袖的政治立场一致度、领袖对议员的信任度、议员与领袖具有共同利益（如来自同一州）甚至是议员与领袖的私人关系等因素都是普通议员能否进入拨款委员会的关键所在，而议员资历作为考虑因素的影响力有限。众议院拨款委员会更具吸引力，需要党团组织来协调解决众多议员的加入诉求，进而党团借此作为控制拨款立法政策的手段之一，将符合党派政策立场、选举考量、领袖个人利益等因素的人选安排进入拨款委员会。而在参议院内，虽然党团维持着程序，并呈现加强控制的态势，但议员资历仍旧是最为关键的因素。参议院拨款委员会并非参议员的“最爱”，因而竞争明显小于众议院，区域诉求和议员资历的标准则可以保证正常的分配秩序。
第五，国会两院拨款委员会内部的领导层人选安排上，虽然也呈现资历与党团的交互影响，但整体上资历仍旧占据主导。在众议院中，由于拨款委员会成员往往是本党或本党领袖忠诚者，因而其成员往往都具备党派因素，考量其是否出任拨款委员会及其各分委员会主席或首席成员的因素则放在了资历上面。一旦出现资历较深的几个竞争对手时，党团才会再次发挥协调作用，最终直接或间接地在资历允许的前提下确定人选。相比而言，参议院则继续沿用资历制度，党团的影响有限。值得注意的是，无论参众两院，共和党党团关于仅能连任三届领袖的限制始终是一个党团影响领袖人选的铁律，始终予以贯彻，在一定程度上对资历因素形成了限制。
值得思考的是，当今国会两院议员特别是身为拨款委员会成员的议员在拨款立法决策中受到了党团、选区、资历等等因素的左右，在这种复杂的情况下，国会议员是否还可以履行代理纳税人负责联邦财政资源支出决策的宪政定位呢?国会拨款过程到底代表着谁的利益呢?能否真正体现纳税人的财政诉求呢?这一国会拨款政治本应实现的基本目标与拨款效果需要被再次验证。
【注释】
[1]Michael Barone and Richard E.Cohen，The Almanac of American Politics 2010，Washington，D.C.：National Journal Group，2009，p.468.
[2]Davidson，Oleszek and Lee，Congressand Its Members，12th ed.，p.64.
[3]Ibid.，p.215.
[4]How Congress Works，4th ed.，Congressional Quarterly Press，2008，p.171.
[5]Ibid.，pp.174—175.
[6]另外一名参与预算委员会的共和党议员由共和党领袖指派。
[7]How Congress Works，4th ed.，p.174.
[8]Davidson，Oleszek and Lee，Congress and Its Members，12th ed.，p.213.
[9]How Congress Works，4th ed.，p.175.
[10]Richard Fenno，Jr，“The House Appropriations Committees as a Political System：The Problem of Integra‐tion”，The American Political Science Review，Vol.56，No.2，Jun.，1962，pp.310—324.
[11]Richard F.Fenno，Congressmen in Committees，pp.15—16.
[12]Ibid.，p.84.
[13]Ibid.，p.1.
[14]Ibid.，p.139.
[15]David Rohde and Kenneth A.Shepsle，“Democratic Committee Assignment in the House of Representatives：Strategic Aspects of a Social Choice Process”，American Political Science Review，No.67，1973，p.905.
[16]Edward I.Sidlow，Freshman Orientation：House Style and Home Style，Washington.D.C.：Congressional Quarterly Press，2007，pp.60—63.
[17]Smith and Deering，Committeesin Congress，2nd ed.，p.97.
[18]D.Roderick Kiewiet and Mathew D.McCubbins，“Congressional Appropriations and the Electoral Connec‐tion，”The Journal of Politics，Vol.47.No.1（Feb.，1985），pp.59—82.
[19]Smith and Deering，Committeesin Congress，2nd ed.，p.67.
[20]Hook，“The Influence Committees：Money and Issues，”Congressional Quarterly Weekly Report，January 3，1987，p.22.
[21]Diana Granat，“House Appropriations Panel Doles Out Cold Federal Cash，Chafes at Budget Procedures，”Congressional Quarterly Weekly Report，June 18，1983，p.1209.
[22]Smith and Deering，Committeesin Congress，2nd ed.，pp.84—85.
[23]Kenneth A.Shepsle，The Giant Jigsaw Puzzle：Democratic Committee Assignment in the Modern House，Chicago：University of Chicago Press，1978，p.238.
[24]Smith and Deering，Committeesin Congress，2nd ed.，p.73.
[25]Smith and Deering，Committeesin Congress，2nd ed.，p.106.
[26]Cox and McCubbins，Legislative Leviathan：Party Government in the House，pp.174—175.
[27]Scott A.Frisch and Sean Q.Kelly，Committee Assignment Politics in the U.S.House of Representatives，Norman，OK：University of Oklahoma Press，2005，pp.87—88.
[28]Bryan W.Marshal，Brandon C.Prins，and David W.Rohde，“Fighting Fire With Water：Partisan Procedural Strategies and the Senate Appropriations Committees”，Congress and The Presidency，Vol.26，No.2，Fall 1999，pp.113—132.
[29]Richard F.Fenno，Congressmen in Committees，p.84.
[30]美国人口普查局官方网站：http://www.census.gov/geo/www/us-regdiv.pdf，2009年12月4日访问。
[31]美国国会众议院书记处官方网站：http://clerk.house.gov/member-info/electionInfo/index.html，2009年12月4日访问。
[32]Keith T.Poole＆Howard Rosenthal，Congress：A Political‐Economic History of Roll Call Voting，New York：Oxford University Press，1997.
[33]数据来自www.voteview.com，目前可查找使用的数据为第1届至第110届国会。
[34]数据来自http://www.ntu.org/main/misc.php?MiscID=13，目前可查找使用的数据为第104届至第110届国会。
[35]数据来自《华盛顿邮报》国会议员信息资料数据库，http://projects.washingtonpost.com/congress/?nid=roll-housesenvote，目前可查找使用的数据为第102届至第111届国会。
[36]《美国国会研究手册（2007—2008）》，第144页。
[37]http://en.wikipedia.org/wiki/Steny-Hoyer，2009年12月8日访问。
[38]http://en.wikipedia.org/wiki/Carrie-Meek，2009年12月8日访问。
[39]http://en.wikipedia.org/wiki/Tom-Delay，2009年12月8日访问。
[40]《美国国会研究手册（2007—2008）》，第455页。
[41]Michael Barone and Richard E.Cohen，The Almanac of American Politics 2008，Washington，D.C.：Na‐tional Journal Group，2007，p.468.
[42]Barone and Cohen，The Almanac of American Politics 2008，p.134.
[43]Ibid.，p.426.
[44]Ibid.，p.526.
[45]Ibid.，pp.1560—1561.
[46]Ibid.，p.566.
[47]Ibid.，pp.400—401.
[48]《美国国会研究手册（2007—2008）》，第685页。
[49]《美国国会研究手册（2007—2008）》，第441—442页。
[50]Barone and Cohen，The Almanac of American Politics 2008，pp.729—730.
[51]Damon M.Cann，Sharing the Wealth：Member Contributions and the Exchange Theory of Party Inf luence in the U.S.Houseof Representatives，Albany，NY：State University of New York Press，2008，p.23，p.80.
[52]Barone and Cohen，The Almanac of American Politics 2008，p.191＆p.206.
[53]Ibid.，p.1320.
[54]Ibid.，p.768.
[55]Ibid.，pp.438—439.
[56]Ibid.，p.1137.
[57]Ibid..，p.700.
[58]Ibid.，pp.1600—1601.
[59]Barone and Cohen，The Almanac of American Politics 2008，p.1055.
[60]《美国国会研究手册（2007—2008）》，第618—619页。
[61]http://en.wikipedia.org/wiki/Jon-Tester，2009年12月9日访问。
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