广播电视产业文化

本书根据统计类目与编码表，使用SPSS软件对传媒政策的规制主体部门、规制客体行业、规制工具、规制手段与规制取向5个方面进行了详细的统计分析，描绘了我国传媒政策的现状，寻求其变迁规律并分析和预测了传媒产业规制未来的政策走向。

（一）基础信息的统计与描述

根据前文设定的研究样本选择标准，收集到从1981年至2014年12月国家新闻出版广电总局官方网站公开发布的传媒政策法规，年均颁布政策数量如图2-1所示。

图2-1　我国传媒政策文本分布图（1981-2014）

最早的政策为1981年颁布的《进口影片管理办法》，从图2-1不难看出，2004年政策文本数量开始剧增，2008年政策数量增加尤为突出。从政策效应的过程以及时滞特点来看，政策数据颁布量的波动可能与两个原因有关：一方面可能是2003年启动文化体制改革之后，政府加速了对传媒业的制度供给；另一方面可能是因为2004年国家颁布并开始执行《关于加强信息资源开发利用的若干意见》，以及2007年出台2008年开始执行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，推进了政府各部门的电子政务的信息公开工作。

1.金字塔式的体系构成

按照制定主体与法律效力的区别，规制工具的效力层级从高到低依次为法律或司法解释、行政法规、部门规章、规范性文件，其数量组成差异较大（图2-2）。

图2-2　1981-2014年我国传媒政策文本分布图

从规制工具形式统计的结果来看，具有法律效力的规制工具极少，仅有1条，即《中华人民共和国著作权法》。

行政法规是行政机关对抽象的关于行政权力的法律内容具体化的一种主要形式，是国务院根据宪法和法律，按照行政法规规定的程序制定的，其法律效力仅次于宪法。目前与传媒业相关的行政法规有20条，涵盖出版、音像制品、计算机软件、印刷业、电影、广播电视、卫星接收设施、互联网信息服务、信息网络传播等传媒产业生产、传播各个领域。虽然我国没有专门的大众传媒的法律，但是与大众传媒相关、具有法律效力的行政法规已经完备。

部门规章的法律效力低于行政法规，在不与法律和行政法规抵触的前提下，部门规章是对行业管理的行政权力和法律内容的进一步具体化。笔者对本书中的95条部门规章的文件标题在分词后通过聚类分析得到7个较大的类别的特征：^[13]（1）对外商投资图书的管理规定；（2）对经营电影企业资格的规定；（3）对电视、广播的播出管理；（4）对音像出版物的管理规定；（5）新闻出版相关的行政规定与办法；（6）广播电视传输的管理规定；（7）使用作品支付报酬的办法。并且频数在10以上的高频词有管理（65）、规定（54）、办法（43）、电视（22）、广播（20）、暂行（17）、出版（15）、补充（13）、企业（10）。从这些文件的特征类别与高频词可以推测，目前我国的部门规章更偏向于对广播电视、出版等企业的特定的市场行为进行规制。当然，这种利用文件词频的统计分析的推断方法并不准确，以上推断也将在后文中采用其他方法进行进一步验证。

我国的法律法规对于规范性文件的含义、制发主体、制发程序和权限、审查机制等还没有全面统一的规定。广义上所有具有约束力和规范人们行为的各级机关、团体、组织制发的文件都被称为规范性文件。而狭义的规范性文件是指法律范畴以外的具有约束力的非立法性文件。本书中的583条规范性文件均为国家新闻出版广电总局网页中公开标注的规范性文件，至少保证了在本书内部的标准一致。这583条规范性文件基本上是对具体行为的规定，如对电视剧拍摄的备案、行业标准的颁布或更改等具体行为的规范。这类行为规范的法律效力低、变更性大，在被统计的十数年间共有8次较大范围内废止一批规范性文件的通知下发。

综上所述，就政策工具形式而言，传媒产业政策形成的是一个包含法律、行政法规、部门规章、规范性文件等的工具形式（图2-3），覆盖面十分广，从宏观行业领域规范到微观具体市场行为均有囊括。但是，政策效力即政策设计时所具有的法律位阶较低，政策的稳定性较差。

图2-3　政策工具形式体系

2.规制机构的合而未融

参与传媒产业规制制定的国家机构共有14个，文件颁布基本情况如表2-7所示：

表2-7　规制机构发文量比较

如表所示，立法机构（人大常委会）的参与仅有一次，即发布了前文讨论政策工具时所提及的《中华人民共和国著作权法》。

国务院颁布文件21条，其中与其他部门联合签发的国务院令有3次（表　2-8）：

表2-8　国务院与其他行政部门联合发布的政策文件

新世纪以后，这种国务院联合直属部门颁布行政法规的形式已不再出现，出版、音像制品、广播电视、电影、互联网信息服务等与传媒业有关的所有行政法规均以国务院令的形式由国家总理签发。国务院直属部门的规制政策则以部门规章与规范性文件的形式颁布（表2-9）。

表2-9　国务院颁布传媒行业行政法规

除上述文件外，国务院还颁布了1条《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，该文件不属于行政法规范畴。

从国务院传媒政策颁布的情况我们可以得出如下推论：（1）从政策的规制范畴与法律效力层级来看，具有法律意义的传媒产业规制已在形式上完备；（2）具有法律效力的传媒产业规制采用的是分业规制的方式；（3）规制部门的职责权限逐渐进入分工明晰的轨道。

国家新闻出版广电总局是主管传媒业的行政工作机构，颁布行政法规2条、部门规章83条、规范性文件559条，一共颁布政策文本644条，其中92%的政策为该部门独立颁布，8%的政策与其他部门联合颁布。其中，合作颁布政策最多的部门是商务部和财政部，所有政策均为经济性规制；商务部主管外商投资或中外合资的出版、电影、音像制品、印刷等产业，财政部则主要负责对传媒产业某些领域的资金扶助与税费减免等。其次为文化部、中宣部，与文化部合作颁布的政策也均为经济性规制，而与中宣部合作颁布的政策中社会性规制多于经济性规制（表2-10）。

表2-10　国家新闻出版与广播电视总局与其他部门联合发文的规制类型

从国家新闻出版广电总局等国家行政机构颁布的政策形式来看，国家新闻出版广电总局是传媒业的主要规制部门，且部门与部门之间的职权权限有较大的区分。

我国新闻传媒领域的管理机构框架历经数十次调整，几经分合并立逐步向规范化方向定型，^[14]2013年的“署局合并”是我国传媒产业规制主体部门改革的一个重要节点。这一改革着眼于“服务型政府”行政效率的提升和政府职能的转变，顺应了传媒产业跨媒介发展的趋势。原新闻出版总署与原广电总局合并后的国家新闻出版广电总局的管辖对象囊括所有的传统主流传媒业务，涉及部分互联网业务，管理业务包括内容制作、产品复制、传播渠道、接收终端及市场运营环节，遍及全部传媒产业链。^[15]但是，不得不承认的是，“署局合并”的调整幅度比较温和，调整相对有限。在已合并的几年时间里，依然能看到这两个机构过去原有工作惯性的痕迹，各自为政的现象仍存在，远没有实现深层次的融合，政策信息的公开方式、政策文件的颁布方式仍然遵循旧有的工作方式。合而不融是目前国家新闻出版广电总局的政策颁发状态，希望借署、局合并实现“加法革命”“乘法革命”“除法革命”^[16]的改革设计与趋势还有待体制改革的进一步深入。

就规制机构的整体分布与规制文件制定、颁布的现实情况来看，我国传媒行业的主管机构自新中国成立以来几经调整，总体上看，建立精简、集中、整合的规制主体机构成为趋势。在政府回归服务者角色的导向下，政企分开、政资分开、政事分开，精简职能并且下放了一系列的审批权。

然而，规制机构虽然开始集中合并，却是合而未融。这一方面是长期以来的积弊所致，并非一日能破冰，党和政府向来对关涉舆论安全的新闻传媒在何时、以何种方式改革尤为慎重；另一方面，虽然原新闻出版总署与原广电总局合并，但职能整合还不明显，规制方式也依然循旧例分业管理，学界所讨论的平台融合或渠道融合规制的规划并未出现，对新兴媒介的规制也依然存在交叉规制的现象，例如文化部在动漫、游戏的审批权限上的交叉，与工信部在互联网业务上的权限交叉等。

（二）规制目标：完善市场机制、规制外部经济

笼统来说，规制的目标是追求社会净福利，具体到传媒产业规制，则既要指导传媒产业市场的建构，又要消除传媒产业市场的负外部性。因此，表现为传媒产业的经济性规制以资源配置的优化、市场结构的有效为目标，而社会性规制则以维护公共利益包括信息安全、舆论导向和消费者权益等为目标。

通过传媒政策内容的编码与统计，围绕传媒产业社会性规制和经济性规制的目标的检验，得到两个研究结论：一是我国传媒产业规制的建构试图发挥传媒产业市场机制的作用；二是发挥市场机制的同时也注重消除传媒产业的负外部性。

从笼统的数据统计结果看，在目前传媒规制体系中，对经济规制政策的颁布频数多于社会规制政策（表2-11）。

表2-11　经济规制和社会规制政策的颁布比例

不过由于经济规制的手段原本就比社会规制更为丰富，单纯的政策颁布比例还不足以说明两种规制目标实现的具体情况，因此还需要进一步详细的交叉分析。

1.发挥传媒市场机制作用——结构性法规、行为性法规、技术性规制基本完善

结构性法规、行为性法规和技术性法规是西方国家政府介入传媒市场的主要方式。^[17]结构性法规主要是准入管制，在我国传媒产业政策中，涉及市场准入的频数最高。技术性规制伴随电子传媒的兴起而成为政府规制的又一个重要方面，目的主要是为了维护市场的兼容性和安全性。服务质量与技术标准的规制频数位居经济规制手段的第二，充分说明了我国传媒业以对电子媒介即广播电视的规制居多，这与规制客体分行业统计时广播电视的规制频数远远高于其他行业互为印证。作为行为性法规的经营活动的规制频数位列市场准入与技术标准之后，并不是因为我国政府对传媒产业市场行为规制的放松，而是因为我国的传媒市场并非完全由传媒产业经过自由竞争形成，政府的结构性控制与技术标准的确定是构建传媒市场的首要力量（表2-12）。

表2-12　经济规制的基本分布

我国传媒产业的规制机构集产业发展与产业规制于一身，培育市场、吸纳投资、引入竞争也是我国政府规制的目标，因此“资源配置”“市场结构”“产权关系”“税费政策”等规制手段均体现出我国传媒业规制改革的诉求。

2.消除传媒产业的负外部性——维护儿童利益、规范传媒内容

表2-13　社会规制的基本分布

传媒产业的社会规制的目标是减少传媒市场的负外部性，以维护社会公共利益，协调传媒产业的商业利益与大众之间的冲突。有研究者指出，中国传媒改革的确是在向着法制化的方向前进，可是作为媒介规制的演进，20年前呈现出的是泛政治化，演进到今天不过在政治化的基础上叠加了商业化，失落的始终恰恰就是公共利益的目标。^[18]但是，传媒规制的“公共利益”是一个尚未界定清晰的概念。既然是公共的政策，就必然有多方利益争斗而形成政策的选择，选择这一种政策而不是那一种政策，必然引起争论，所以不得不以“公共利益”来为所做的选择进行辩护。^[19]国内有关传媒规制中的“公共利益”的界定与维护的研究基本上都围绕着国外传媒规制实践展开，这一点已在上一章中有所论述，此处不再赘言。我国传媒政策制定与公共利益关系的研究极少，仅有一位学者指出“在现有的传媒社会性规制中，我们一律用舆论机关、党的喉舌来要求”。^[20]本书在编码过程中设置了一项参考指标，即“宣传与舆论导向”，统计频数为34，明显少于内容规范、公共利益和保护儿童的社会规制手段（表2-13）。既然“当公共利益标准被应用于传媒政策领域，即是一个原本就难说清的不确定概念又遇上一个复杂且矛盾的载体，其诠释的张力便有了无限的可能”。^[21]本书中的公共利益标准尽可能地包含所有与大众政治福利、社会与文化福利相关的内容——消费者信息主权、媒介多元化、公共服务等。

内容规制是社会规制之一，其目标是保护文化需求的多样性与阻止不良内容的伤害。积极内容规制旨在促进内容接近性、保障质量和保护多样性，而消极内容规制重在限制某类内容的传播和对广告的管理。^[22]

第二次世界大战后联合国公约中就已明确提出了儿童媒介保护的规范，我国的传媒产业社会规制显然也遵循了这一规范，并在已有的传媒产业规制中尤为偏向保护儿童权益的政策颁布。

从现有的微观传媒政策的分布来看，传媒产业规制的目标在微观规制领域均有所回应：基于舆论导向的政治性规制目标虽然依旧存在，但明显减弱；社会规制的政策回应虽然在频数上不及经济性规制政策，但内容规范、儿童媒介权益和公共利益的政策手段均有涉及且表面分布比较均衡；经济规制的目标较为明显，并且规制手段的设计与分布体现出市场机制的目标。

（三）规制手段：行业区隔分明、融合趋势未显

我国传媒产业一贯遵循分业治理的模式，因此笼统的规制手段统计分析不足以说明传媒产业的规制现实，分行业的检视是研究本书所选议题的必然路径，在分业分析的同时，为体现规制政策的动态分布，将规制手段的分业统计置于时序变迁的框架中，以政府五年规划的时间段为切片，将传媒产业政策颁布的时间跨度分为“十五”规划以前（2000年及以前）、“十五”规划期间（2001-2005）、“十一五”规划期间（2006-2010）、“十二五”规划期间（2011-2015）。研究显示，在不同的传媒子产业，规制调整策略与规制重心并不相同。

1.出版产业的规制调整最为突出

出版业始终走在传媒产业规制调整的最前沿，其规制调整最为丰富和突出，表现出以下特征：

（1）集团化改革热度不减、转企改制逐步加深

出版产业对集团化、转企改制的回应是传媒产业中最早的，相关的规制文件也较为丰富详细。不仅包括《关于新闻出版业集团化建设的若干意见》《关于印发出版集团组建基本条件和审批程序的通知》《关于印发〈关于新华书店（发行集团）股份制改造的若干意见〉的通知》《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》《中央各部门各单位出版社转制工作基本规程》《关于中央各部门各单位转制出版社办理法人登记有关问题的通知》等关涉出版业整体发展的文件，还有若干指导集团化改革以及转企改制进程中的具体经营行为的微观规制文件。

（2）规制手段的组合顺应了产业发展的规律

2002年重新修订的《出版管理条例》、2008年出台的《图书出版管理规定》都根据图书出版业发展变化的情况对出版内容、图书质量和市场准入等做出了详细规定，在确保图书质量稳定、出版内容遵守法律规定的前提下，对市场准入的限制多有放松。对于图书质量一方面有技术性、引导性规制政策，一方面还有激励性措施，如对图书流通市场进一步开放，对民营资本的限制大大降低，以及《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》对港、澳、台投资者的投资行为规制逐步放松等。

（3）规制手段的调整顺应了新的媒介形态融合

面对新的媒介技术、媒介形态与传统图书出版业融合而产生的新的图书出版业态，我国及时进行了相应规制政策的制定与完善。这些规制政策包括《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》《关于依法依规将电子书纳入审批管理的通知》《电子出版物出版管理规定》《关于加强音像制品、电子出版物和网络出版物审读工作的通知》等。

（4）构建以普遍服务为基础的社会规制模式

无论是对农村图书市场的普遍服务模式如农家书屋、对民族语言文字的出版事业，还是对青少年儿童阅读市场的公共服务等，均体现了出版产业在转企改制过程中为推动公共文化服务体系的建立所做出的努力。

出版产业规制手段的时序分布变迁如表2-14所示。

表2-14　出版产业规制手段的时序交叉分析

2.报刊产业以非时政类报刊的转制为规制重点

报刊产业的规制调整体现出两个方向：除了涉及意识形态领域的一些规制政策被继续保持之外，适应报刊产业化、集团化、市场化改革方向的经济性规制政策则经历了较大的调整。^[23]

（1）专业人员的准入资格与报、刊内容审读制度化

报业始终坚持党管媒体的方针，在报社、杂志社与专业人员的准入上有着明确的要求。2002年新闻出版总署发布《关于开展新闻采编人员资格培训工作的通知》以后，采编人员的记者证的颁布、业务培训与考核逐渐制度化；2009年《关于规范报纸期刊主要负责人任职资格的通知》、2010年《关于对署管报刊出版单位负责人实行任前审批的通知》等均是对报社、杂志社社领导的规制。2004年实行的报纸报业评估论证制度和2009年制定的《报纸期刊审读暂行办法》都对不符合法律法规所规定的内容做出了严厉的处罚。

（2）重点推进非时政类报刊的转企改制工作

20世纪90年代，报业开始了集团化运营，采编与经营分开，兼并、重组、上市频繁。进入新世纪后，非时政类报刊报业单位体制改革成为报业规制的主导方向。

非时政类报刊报业单位转制的主要规制重心是调整报业市场结构与经营活动。非时政类报刊业存在的主要问题为数量过多、规模过小、布局分散、结构不合理、市场竞争力弱等。因此，规制手段主要围绕清零报业市场、规范准入与退出机制，以及规范产权关系展开。

报纸产业规制手段的时序变迁分布如表2-15所示。

3.始终严格的广播电视产业规制

广播电视的覆盖面广、传播速度快、受众层次多样、传播效果突出，是信息传播与舆论引导中极为重要的大众传播媒介，我国在加入WTO谈判时并未将其纳入开放的承诺之中，由此可见党和政府对广播电视管制的重视。

表2-15　报刊产业规制手段的时序交叉分析

在我国提出大力发展文化产业的背景下，广播电视产业也得到了空前发展。《关于促进广播电视产业发展的意见》明确提出了广播电视产业化的具体方向。2009年国务院颁布了《文化产业振兴规划》，政策的重心更偏向于激励电视传输渠道的产业发展，传输网络的区域整合与跨区域经营，但对广播电视内容领域的政策表述并不明晰。

广播电视产业规制手段的时序变迁分布如表2-16所示。

表2-16　广播电视产业规制手段的时序交叉分析

相比其他传媒产业规制，广播电视产业规制不仅有长期的产业规划型的规制政策，还有更多的微观层面的规制政策，同时还有不少针对某一现象进行暂时规定，不久又被废止的临时性文件，规制政策的变迁也体现出两大特点。

（1）经济规制的有限放松

经济规制的有限放松是指经营活动的放松规制、技术标准与服务质量的引导性规制，而对机构和从业人员的准入规制依旧严格。严格的申报审批制是广播电视产业一直不曾改变的重要规制。从业人员的准入尤其是准入后的管理非常严格，如2004年实施的《广播电视编辑记者、播音员主持人资格管理暂行规定》，不仅对广播电视编辑记者、播音员主持人实行资格认定制度，连续工作满一年的人员依照规定通过考试和注册取得执业资格并持有执业证书，同时还有严格的从业人员退出机制，即故意犯罪受过刑事处罚和受过党纪政纪开除处分的、因本人过错造成宣传事故的、品行不端、声誉较差的人员，应调离广播电视记者编辑或播音主持岗位。

资本运作等经营活动的壁垒则开始尝试放松。广播电视集团可以在广播影视业内通过融资、银行贷款、买方借贷、股份等形式募集资金。广播电视传输网络公司的股份制改造、电视剧的制作等在确保国有控股的情况下，也可以吸纳国内民营资本和境外资本。

（2）社会规制的严格管控

严格的社会性规制主要是针对内容的规范而言的。除了严格规定广播电视内容中不得包含的内容外，对境外电视台、电视节目的引进也有着较为严格的控制，如不能引进时事性新闻节目、境外影视剧未经批准不得在黄金时间播出等。国内电视剧的制作也采取严格报备审批的事前审查与事后追惩相结合的方式。

4.非舆论安全领域的传媒规制以放松为主、逐步完善

大众对电影、音像制品等媒介的接触成本高于出版、报业尤其是广播电视产业，相对而言，这两大产业不属于主要的舆论控制领域。

电影和音像制品产业的规制包括准入许可、行为处罚、标准设置以及资金激励等多种手段的综合，并且这些规制手段建立后相对稳定，变动、调整的频率和幅度都不会太大。电影放映市场和音像制品的发行市场，都对民营资本、境外资本的吸纳放松限制，在法律允许的前提下对经营活动也大有放松。电影和音像制品产业规制手段的时序变迁分布如表2-17、表2-18所示。

表2-17　电影产业规制手段的时序交叉分析

表2-18　音像制品产业规制手段的时序交叉分析

5.融合规制的趋势并不显著

随着以互联网为代表的新兴媒体技术的快速发展，各国对传媒产业尤其是电子传媒产业的规制都做出了相应的调整，以应对媒介融合带来的传播内容、传播渠道变化的规制困境。我国学者也针对国内媒介融合、融合规制等现实情境提出反思，不断探索规制融合、规制变革的系列路径，包括建构内容规制与平台规制等。因此，本书进一步检验现有传媒产业规制政策是否能体现相应的融合规制的趋势。

然而现实是，在现行的传媒规制政策设计中，还未曾出现真正意义上的融合规制或应对媒介融合的相应规制。统计发现，绝大多数规制政策仅仅指向某一单一的传媒产业客体（表2-19），实现跨越行业壁垒的规制政策在数量上原本就少，这其中还包括一些涉及文化产业改革发展规划的宏观指导性文件。对融合规制的规制改革与规制政策设计还停留在学术界的讨论中，规制实践层面也未对媒介技术发展带来的重要变革力量做出行之有效的回应。这显然是我国传媒产业规制中的一个重大缺陷。

表2-19　规制政策设计的客体数量

（四）规制取向：内容领域慎重、渠道领域放松

在没有实施传媒类专门法的情况下，传媒政策的设计理念在极大程度上影响着传媒产业的发展。一方面我国传媒产业在中国加入WTO后面临着外来文化的冲击；另一方面新媒体的飞速发展也在不断蚕食着传统传媒业的生存空间，况且原有的传媒市场本就不是在市场主体充分竞争的基础上形成的，传统传媒业的诸多市场化、集团化进程均是行政力量助推的结果，因此传媒产业规制的取向实际上主导了传媒产业的发展趋向。

党的“十七大”明确指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。所以，旧有的排斥市场、政府取代市场包揽一切的管理方式与政策，^[24]必然不再与政府转变角色的要求相匹配。

表2-20　规制取向分布

仅从规制取向的频数来看（表2-20），引导性规制最多，激励性规制其次，限制性规制最少。这似乎表明政府对传媒产业相关行为的引导居多，政府对传媒产业的规制体系本身也处于摸索建构时期。但这样的频数比较并不能解决传媒产业规制取向的本质问题，还需要进一步与规制客体、规制手段之间交叉进行分析。研究结果显示，现有的规制政策在涉及意识形态的传媒领域依然坚挺，而对传播渠道市场的规制则逐渐放松。

1.意识形态领域的规制始终慎重

对传媒产业来说，尽管国家不再单一强调其宣传工具的属性，对其经济属性、产业属性也有了制度层面的确认，但这并不意味着政府对涉及意识形态领域的传媒规制有所放松。政府对意识形态安全的规制审慎体现在三个方面。

（1）横向的产业规制比较中，与意识形态、舆论安全最近的产业所受规制最多

如图2-4所示，在传媒产业领域中，各行业被规制的程度并不相同。仅从政策文件显示的被规制的频数来看，广播电视行业的相关政策最多，这与世界范围内电子媒介规制是传媒规制的重要组成部分的趋势一致。然而，这个数据并不能说明广播电视行业的政策体系就比其他行业更完善，只能说明政府规制的注意力更倾向于广播电视行业。

虽然从政策数量的分布面上看，对新闻业的规制最少，但实际情况是我国统计局颁布的《文化及相关产业分类（2012）》中将“新闻业”置于新闻出版总类目之下的新闻服务中，与图书出版等并列，却并未解释“新闻业”或“新闻服务”具体的行业内涵。本书所包含的所有传媒业政策中，除了如《报刊记者站管理办法》《关于保障新闻采编人员合法采访权利的通知》《关于开展记者证和报刊记者站年度核验工作的通知》等15份政策文本中提及新闻业外，其他政策文本中均未出现有关“新闻业”的表述，因此规制频数少并不能说明政府对新闻业的规制程度不高。

静态的频数统计还不足以描述和证明与意识形态、舆论安全最近的广播电视产业所受的规制力度最强，还要从动态的时序演进中证明。与意识形态距离较远的外围传媒产业放松规制的趋向则更为明显。

图2-4　规制客体的规制频数

图2-5　广播电视产业的规制取向趋势

根据对广播电视规制手段和规制取向的交叉分析（图2-5），在三个五年规划的时间序列中，广播电视产业的限制性、引导性规制手段始终占较大的比重。“十一五”期间激励取向的规制手段的比重才开始增多，“十二五”期间，限制性、引导性和激励性的规制取向各自所占比重相对均衡，但如果和其他产业进行横向比较就会发现，限制性与引导性的规制取向所占比重依然较高。可见，政府对居于社会传播核心地位的主流媒体的规制力度仍然较大。其中，对广播电视市场准入、服务质量与技术标准、经营活动（主要是广告）、内容规范等的治理在三个五年规划中均较为突出。

在除广播电视以外的其他传媒产业领域中，放松规制的取向是比较明显的，比较出版（图2-6）、报纸（图2-7）、音像制品（图2-8）、电影等产业（图2-9），在三个五年规划期间的规制频数远远低于广播电视，特别是自“十五”规划开始，各产业的激励性规制取向所占比重明显增加。

图2-6　出版产业规制取向趋势

图2-7　报纸产业规制取向趋势

图2-8　音像制品产业规制取向趋势

图2-9　电影产业规制取向的趋势

需要进一步说明的是，“十二五”规划期间，对音像制品、电影产业的专门规制已逐步减少，许多规制手段都以与图书出版或广播电视的合并规制的方式出现，如对税费的优惠、对民营资本的引入等激励性规制手段是针对出版、报纸杂志、音像制品发行、电影展览等产业的普遍放松手段。限制性的规制手段也主要是针对具体、特殊的行为，如2014年对电影的限制性规制手段为要求影片中审慎使用“吸烟镜头”，这与广播电视的规制要求一致。

另外，由于新媒体产业中的动漫产业、互联网信息产业中仅有内容运营受国家新闻出版广电总局规制，产业规制的放松或紧缩并不能采纳与出版、报纸、音像制品以及电影产业相同的标准，因此此处不对新媒体产业的规制趋势做比较和分析。

（2）纵向的产业规制比较中，所有内容产业的规制比重较高

通过纵向分业统计发现，几乎所有产业的内容制作与出版领域所受规制的频数在本产业中都是最高的。

图2-10　出版各行业的规制分布图

图2-10显示，出版各行业的规制政策的注意力主要集中在图书出版，其次才是整体的行业发展。十一届三中全会以前，图书出版业坚持的是“以阶级斗争为纲”配合现实斗争的路线，十一届三中全会后才逐渐承认出版物的商品属性。1979年12月在长沙召开的全国出版工作座谈会提出允许各地出版社不仅给当地印制政治宣传材料，也可以面向全国出书，^[25]出版业开始出现竞争态势。1988年中宣部、新闻出版署联合出台《关于当前文化出版改革的若干意见》《关于当前图书发行体制改革的若干意见》，指导图书出版、发行行业的体制改革。此后，出版行业一直是传媒产业领域中各类改革的先行者。近几十年来，出版行业的内容生产成为主要的规制对象，印刷、复制、发行等传播渠道的规制相对较松。

图2-11　报业各行业规制分布图

图2-11显示出政府对报业各行业规制政策的注意力与集中度也偏向于报纸出版，其次才是整个行业的发展。改革开放以来，报业在传媒产业领域中的改革也一向走在前列，经历了转型、产业化探索等阶段，政府对报业的规制也从被动滞后不断转向主动引导。报业规制的导向十分明确：一是非时政类报纸全面从事业单位改制为企业；二是集团化（“十一五”规划）、数字化（“十二五”规划）是报业改革的明确方向。因此，政府对报业的规制重点是报业集团与报业市场环境。

图2-12　广播电视各行业规制分布图

图2-12是政府对广播电视各行业规制分布图，该图显示出政府对广播电视内容生产制作行业的规制偏向尤为显著，其次是对传输领域的控制，涉及广播电视整体行业发展的规制政策明显偏少。

一直以来，广播电视既是我国大力发展同时又是受严格监管的传媒领域，双重的发展管理目标决定了在传媒产业规制体系中对广播电视的规制力度最为强大。并且，在规制体系的设计理念中，对内容生产的广播电视行业的规制力度远远大于传输行业的力度。广播电视产业中的市场准入、资源配置、内容规范等规制手段也比较复杂，这一部分内容将在后文的交叉分析中详细阐释。

图2-13　电影各行业规制分布图

电影各行业规制分布图（图2-13）显示出电影产业的制作与发行也尤为受政府的关注。电影产业负载着高度的社会文化价值和产业经济价值。1993年广播电影电视部下发了《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》，该文件的下发标志着电影行业机制改革的全面开启。2003年国产电影产量超过百部，国产电影《英雄》创造过亿票房，标志着电影进入产业化发展阶段。2011年以后，我国已成为仅次于北美和日本的世界电影第三大市场。电影产业的规制主要集中于拍摄、制作、发行环节，拍摄制作须备案审批，放映领域推行院线制，规制力度较小，并逐步允许外资进入，鼓励竞争。

图2-14　音像制品各行业规制分布图

音像制品各行业规制分布图（图2-14）显示出音像制品的规制力度也主要集中于内容生产行业，对于制作（包括复制）、发行等传播渠道的规制力度较低。

图2-15　新媒体产业各行业规制分布图

新媒体产业的规制比较复杂，主要原因是其规制的主体机构还未集中，如新媒体产业中的动漫游戏由文化部、信息部规制，互联网信息服务中的各种音视频内容、图书报业内容的传输受国家新闻出版广电总局规制。本书只呈现传统意义上的传媒规制机构对新媒体产业的规制偏向，政策关注重心为互联网信息服务的新媒体行业也涉及意识形态安全问题。

我国一直采用纵向的分业规制是因为无论是出版、报纸、广播电视、电影，还是音像制品等传统产业都拥有各自专用的技术平台和产业链，各行业对内容出版与制作产业的规制频数明显多于对传输行为的规制。这一规律似乎说明：我国传媒规制“在传统分业规制的框架下，按渠道进行准入限制是维护意识形态安全最为有效的方式”。^[26]当然，规制频数只呈现了政策设计时对某一产业的关注度高低，并不能说明这些规制手段与规制取向的偏好，因此我国传媒产业规制是否特别强调各产业的准入资格、是否特别关注内容的管控还需要进一步的数据分析才能得出结论。

（3）社会规制手段中的内容规范以限制为主

总体上看，社会规制中激励性规制的比重在增加（图2-16）。

图2-16　社会规制的规制取向趋势

如图2-16所示，2000年及以前全部为限制型的社会性规制手段，政府通过一系列禁止行为来维护传媒产业的社会效益。自2001年开始后的三个五年计划里，政府都在不断地采取积极的手段，鼓励传媒产业的正外部性。

分析各传媒产业的社会规制手段发现，任何传媒产业的内容生产均以限制性规制为主，而对公共利益的保护则以激励性取向的规制居多，除报业以外，任何传媒产业均强调对儿童权益的保护，其中对音像制品的鼓励性取向最多。

限制性的内容规范指禁止某类内容的出版、发行和播放；引导性的内容规范意为内容出版、制作或生产前的备案与审批制度，即内容需要审查，但未明确说明审查的标准；激励性的内容规范是对某些内容的生产或传播的鼓励。在出版、报纸、广播电视、电影、音像制品各行业中，对广播电视的内容规范的总频数远远高于其他行业（表2-21）。

表2-21　传媒各产业的内容规制频数

从规制频数中的各规制取向的比重来看（图2-17、图2-18、图2-19、图2-20、图2-21），几乎所有产业均采取了较为严格的内容禁止或内容审批等方式来规范内容的生产和传播，仅有音像制品产业的《关于促进我国音像业健康有序发展的若干意见》提出“促进民族音乐产品的开发、创作”。

图2-17　图书出版业社会规制取向

图2-18　报纸社会规制取向分布

图2-19　广播电视社会规制取向分布

图2-20　电影社会规制取向分布

图2-21　音像制品社会规制取向分布

在我国的传媒产业规制中，维护公共利益与保护儿童体现为保护和维护公民与儿童的媒介接触平等权，即要求传媒产业的信息传播不能因农村人口、少数民族、儿童对媒介内容的低消费能力而忽略这一部分受众。因此，在出版、报纸、电影和音像制品产业，均采取积极的鼓励措施推进这些产业在信息的传播中覆盖这些低媒介消费能力的群体。在广播电视产业规制中，则不仅有相同的鼓励措施，还有对带有欺骗性的电视广告、有奖竞猜节目的限制性的规范手段。

2.渠道市场的规制缓步放松

从全球传媒产业规制变革的趋势来看，放松经济规制已经是基本共识，放松规制并不意味着取消规制，而是将维护竞争性市场结构作为规制的目标。也就是说，媒介和要素可以自由地进入和退出，市场机制能促进资源和要素的合理均衡流动，实现经济效率和效益的最优。

传媒产业的盈利能力极强，产业关联度高，受环境影响小，目前也正处于一个高速发展的时期。总体上看，我国传媒产业的经济性规制也呈放松趋势，但其有特殊之处，即在建构竞争性市场结构的总体目标下，产业链下游放松趋势显著，非行政垄断领域放松趋势突出。

从时序上看，经济规制从有限放松到逐渐均衡成为明显的趋势（图　2-22）。2000年以前，除了有限领域的有限开放外，政府对传媒产业的限制性规制体现为严格的市场准入。而在“十五”“十一五”“十二五”三个五年规划期间，引导性规制大幅度建构，激励性规制缓步增加，限制性规制不断减少，逐渐形成较为均衡的规制取向。

图2-22　经济规制取向变化

如果再进一步按照我国分业管理的思维探索传媒各产业的经济规制的规制取向也可以明确地发现，除了市场准入还有着相对严厉的限制性规制外，在业已形成的传媒市场环境中，对各方面市场活动或市场行为的规制都呈现出放松的趋势（如图2-23至图2-27所示）。

图2-23　图书出版产业经济规制取向

图2-24　报纸产业经济规制取向

图2-25　广播电视产业经济规制取向

图2-26　电影产业经济规制取向

图2-27　音像制品产业经济规制取向

综合图2-23至图2-27，我们的判断如下：

（1）市场准入规制与服务质量规制相结合，呈现出对市场主体的放松趋势

规制政策是具有延续性的。政府对传媒产业的市场准入一直有着较为严格的控制，尤其是在垄断性较强的广播电视产业以限制性规制和引导性规制为主，严格控制进入传媒市场的要素。在竞争相对充分的传媒产业，如出版、音像制品产业，市场准入的控制则有所松动，形成限制性、引导性和激励性较为均衡的市场准入规制，特别是对民营资本的进入规制较为放松。在涉及文化内外交流与传输的电影产业，其市场准入的规制虽然表现为限制性取向较强，但其限制性的准入主要应对的是国外资本的进入。

技术标准和服务质量规制是政府对传媒产业生产和供应传媒产品必须达到的标准，例如对广播电视产业中信号传输、节目制式等标准的规制。一般来说，技术标准和服务质量规制是政府为保护消费者利益、提高资源配置效率而要求产品质量必须达到一定的标准。^[27]但标准与质量规制的内涵并不是一个固定的模式，一方面不是所有的产品技术、服务标准与质量能基于直观简单认定，而是一个包含多重因素的综合性标准；另一方面是质量规制并不能成为独立规制，必须与其他规制手段如价格规制、进入规制等相联系，以促进特定产业主体改进服务质量，从而增加社会福利。

对特定的传媒产业而言，传媒产品的价格模糊，价格规制并不可能实现，因此与质量规制密切联系的是进入规制。我国传媒产业规制实行的是事前限制而非事后追惩的规制方式。政府对传媒产业技术标准和服务质量的规制是与进入规制互相配合、互为作用的，通过准入许可和技术标准共同实现对进入市场的主体身份的确认。不同之处在于，市场准入规制体现出规制主体的显性偏好，而技术标准和服务质量规制则体现出规制主体的隐性偏好，因而表现出的规制取向以引导性为主。

从各传媒产业的经济规制取向分布中可以发现，各传媒产业均实现了通过构建引导性服务质量与技术标准的规制手段来实现对进入市场的要素的控制。将政府规制的显性偏好与隐性偏好结合起来看，从限制性市场准入规制到引导性技术标准和服务质量规制，也呈现出一种放松的规制趋势，因为这一逻辑中隐含了政府职能与角色的转变。

（2）针对市场系统运行放松规制趋势

系统来看，市场准入规制、技术标准和服务质量规制是针对市场主体再造的规制，产权关系、经营活动、市场结构、资源配置、税费政策等规制则调控的是市场运行。中国传媒产业的多重属性决定了传媒市场并未形成“完全竞争”的市场，同时市场结构也存在阻碍与干扰。

产权关系规制对调整传媒市场结构具有积极意义，是改变单一结构、引入竞争的起点。除广播电视产业以外，其他各传媒产业均体现出了引导性、激励性的产权规制的规制取向。

传媒产业具有双重市场，即受众市场与广告市场，因此对传媒经营活动的规制也主要针对这双重市场上的经营行为。一般而言，对受众市场的经营活动以限制性规制为主，以维护消费者的利益；对广告市场的经营活动则以激励性规制为主，以促进市场主体的发展壮大，因此对于经营活动的规制体现出限制性与激励性的均衡。不过广播电视产业对于经营活动的激励性规制比重较小，这也从另一方面反映了政府对广播电视产业的治理态度，即并不将广播电视产业视为完全的市场主体。

我们发现，无论在哪一传媒产业领域，政府对市场结构调整、有形无形资源的配置以及税费扶持等方面的规制都呈现出激励性规制所占比重较高的特点，体现出政府对搞活传媒市场、激励市场活动放松规制的趋势。

通过对传媒产业规制政策的全面梳理以及利用规制经济学理论进行检测分析我们发现，我国传媒产业规制以行政规制为主，法律规制还未曾实现。规制主体机构朝着集中统一的方向发展，暂时呈现为“合而未融”的状态。传媒产业的规制目标具有双重性，即既要完善传媒市场机制，也要规范传媒的外部经济，这与传媒产业的双重属性保持一致。规制手段明显呈现出不同行业有不同的规制重心，融合规制的趋势也未曾显现。在涉及意识形态安全的领域，规制取向始终审慎，对于市场运行的规制取向则逐步放松。

无论是规制目标的双重诉求还是规制手段、规制取向的区别对待，都体现出我国政府对传媒产业规制的基本逻辑，政治性规制模式与经济性规制模式的相互交织时而强化时而放松，暂时还没有呈现出规制的稳定态势。政治性规制源于计划经济时代管制的积习，经济性规制则发端于市场经济时代对产业经济的追逐，这两种颇为矛盾的规制模式在传媒这个具有特殊双重属性的产业领域合为一体，两种规制力量的此消彼长形成了中国传媒产业规制的演进趋势。

【注释】

[1]张金海、余晓莉：《媒介发展政策导向与制度变迁》，见武汉大学媒体发展研究中心编：《中国媒体发展研究报告2003-2004年卷》，武汉大学出版社2005年版，第123-135页。

[2]李钢、蓝石：《公共政策内容分析方法：理论与应用》，重庆大学出版社2007年版，第1页。

[3]Jan van Cuilenburg,　Denis McQuail，“Media Policy Paradigm Shifts:　Towards a New Communication Policy Paradigm”，European Journal of Communication，2001，18（2），pp.181-206.

[4]戴元初：《中国传媒产业规制的解构与重构》，《青年记者》2006年第2期。

[5]强月新：《中国传媒市场研究：理论与实践》，武汉大学出版社2012年版，第132页。

[6]肖赞军：《媒介融合引致的四类规制问题》，《当代传播》2014年第1期。

[7]宋小卫：《刍议我国现行传媒法规汇编正式版本的编制》，《当代传播》2015年第1期。

[8]王润珏：《产业融合趋势下的中国传媒产业发展研究》，中国书籍出版社2011年版，第1页。

[9]强月新：《中国传媒市场研究：理论与实践》，武汉大学出版社2012年版，第116-123页。

[10]肖兴志：《现代规制经济分析》，中国社会科学出版社2011年版，第131页。

[11]〔日〕植草益：《微观规制经济学》，朱绍文等译，中国发展出版社1992年版，第23页。

[12]〔美〕艾尔·巴比：《社会研究方法》，邱泽奇译，华夏出版社2005年版，第137-140页。

[13]分词、词频统计与聚类分析工具为清华大学沈阳教授开发的ROSTCM6软件。

[14]吴锋、屠忠俊等在《我国新闻出版与广电业行政管理体制改革的回顾与前瞻——2013年“署局合并”之透视》一文中，将新中国成立以来新闻传媒领域的管理机构框架调整演进的轨迹划分为三个阶段。

[15]吴锋、屠忠俊：《我国新闻出版与广电业行政管理体制改革的回顾与前瞻——2013年“署局合并”之透视》，《现代传播》2013年第5期。

[16]吴锋、屠忠俊：《我国新闻出版与广电业行政管理体制改革的回顾与前瞻——2013年“署局合并”之透视》，《现代传播》2013年第5期。

[17]强月新：《中国传媒市场研究：理论与实践》，武汉大学出版社2012年版，第127页。

[18]夏倩芳：《公共利益界定与广播电视规制——以美国为例》，《　新闻与传播研究》2005年第1期。

[19]〔美〕迈克尔·罗金斯等：《政治学》，林震等译，华夏出版社2002年版，第32页。

[20]李良荣：《论中国新闻媒体的双轨制》，《现代传播》2003年第4期，转引自强月新：《中国传媒市场研究：理论与实践》，武汉大学出版社2012年版，第132　页。

[21]陈映：《美国传媒政策中的公共利益标准:概念的表征及演进》，《　国际新闻界》　2013年第10期。

[22]《关联知识·内容规制》，《现代出版》2014年第6期。

[23]史征：《媒介规制论》，浙江工商大学出版社2014年版，第135页。

[24]刘溶沧：《中国经济体制转型与公共政策的重新定位》，《财贸经济》1999年第1期。

[25]周蔚华：《我国出版业的改革：回顾、经验和当前的重点》，《中国出版》2003年第4期。

[26]肖赞军、李玉婷、陈子燕：《媒介融合、规制融合的国际经验与中国策略》，《重庆社会科学》2012年第6期。

[27]楚明锟：《公共管理学》，河南大学出版社2013年版，第167页。