政府电子化公共服务概述介绍

10.1　政府电子化公共服务概述

现代信息技术的发展，尤其是互联网技术的一日千里，为政府公共服务的电子化提供了理想的条件，加强政府公共服务电子化，提高政府电子化服务效能已成为一种必然的趋势。如何为社会公众提供可靠、实用、个性化的服务已成为政府机构共同关心的问题。本节对政府公共服务的电子化的内涵及特点进行介绍，并阐述推动政府公共服务电子化的意义。

10.1.1电子化公共服务的内涵与性质

(1)电子化公共服务的内涵

①公共服务的含义

所谓公共服务(Public Service)是与私人、私益服务相对的一个概念，指公共管理机构特别是政府为社会公众提供的不以盈利为目的的服务。公共管理理论认为:尽管政府扮演着多种角色，承担着多种职能，但管理和服务是政府最基本的两大职能，两者相辅相成，缺一不可。但是在相当长的一段时间内，政府的公共服务职能并未受到应有的重视，或者说政府没有真正从服务的角度来看待政府工作，这种定位上的偏差造成了政府效能低下，政府公信力遭到质疑。为此，各国纷纷进行改革，推行公共服务，建设服务型政府已经成为各国政府改革和制度创新的一个新取向。电子政务建设不仅顺应了这一发展趋势，而且为变革提供了新的机遇和平台。通过电子化手段改革公共服务，成为各国政府的必然之举。

②电子化公共服务的含义

电子化公共服务，又称为“公共服务电子化”、“电子化的政府服务”、“政府服务电子化”等，即:在电子政府条件下，充分利用以互联网为核心的信息技术，对传统政府服务方式和内容加以改造和创新，通过互联网、呼叫中心、电话、信息家电、移动中心等各种途径向社会提供全天候、全方位的服务，以便在反应速度、效率和准确性等方面，获得对社会公众服务的实质性提升。电子化公共服务的含义主要包括三个方面:一是以公民为中心，改变传统的政府公共服务以官僚为中心或以政府机构为中心;二是使各个公民群体都能够以最快捷的方式获得政府的服务，并能利用以互联网为核心的现代通信技术更直接更有效地和政府沟通;三是以人为本，提高政府的工作效率和有效性，从而获得公众对政府的高满意度和信任度。

电子化公共服务与电子政务紧密联系。我们可以将电子化公共服务理解为政府通过电子手段提供的公共服务，或者是狭义上的电子政务。首先，这两者在理念和目标上是一致的，都要求“以公众需求为中心”，最终目的都是为公众提供优质服务、满足公众的需求。其次，发展电子化公共服务，是电子政务建设的核心。电子政务的本质就是建设一个高效的服务型政府从而为了给公众提供更方便、快捷的服务，“电子政务的最佳状态，将是政府对公民服务需求做出更快捷的反应，公众更直接和广泛地获得由政府提供的各种服务”。

(2)电子化公共服务的性质

①广泛性

广泛性体现在服务对象和服务内容上。在服务对象上，政府电子化公共服务具有广泛性，一般以一个地区为单位，向这个地区的所有公民普遍提供的服务。政府不得不以经济消费能力作为认定服务对象资格的标准，更不能采用非歧视性的服务政策。此外，电子化公共服务的内容也相当广泛，涉及政治、军事、经济、科技、文化等多个领域。

②公益性

政府提供给公众的产品带有公益性质，属于公共产品或半公共产品，一般情况下，私人消费品不在政府服务的范畴内。从形态上，政府提供的公共或半公共产品可以区分为物质产品和非物质产品两大类，前者如水、电、气、路、通信、交通工具等，后者如公共安全、医疗、教育、娱乐等。这些产品无法、难以或是不便于部分或完全地由私营组织来提供并且公共服务的项目随着社会的发展而不断增多。

③非营利性

这并不是说政府提供服务一律不收任何费用，而是说政府提供服务不是以营利为目的。为公民和组织提供服务是其本职工作，由国家财政支持。当然，在某些情况下，公民和组织也需要为政府的服务付出一定的费用。不过，相对于商业服务而言，政府服务应该是低价位的。

④权威性

政府公共服务的权威性来自政府机关本身的权威性，作为公共权力的代理人，政府机关在提供服务时务必严格守法，公正合理，不能利用手中的权力弄虚作假，以保护公众的利益，维护政府自身的形象。

10.1.2电子化公共服务的特点与意义

(1)电子化公共服务的特点

随着信息技术的发展和应用，新的技术环境、新的服务手段为公共服务注入了新的元素，带来了新的活力。与传统方式的公共服务相比发生了明显的变化，电子化公共服务具有自身鲜明的特点，这些特点表现在以下几个方面:

①以社会公众需求为导向的服务理念

新公共管理理论强调政府应该向企业一样以顾客的需求为导向，提高服务效率和质量。以社会公众为导向的服务理念，是政府电子化公共服务较传统方式服务最大、最本质的不同。传统公共服务的工作模式以政府机构和职能为中心，公众围绕政府各部门转，从而使政府公共服务效率低下，质量不高。而“以社会公众需求为导向”的政府电子化公共服务最大限度地从公众的需要出发，以公众为中心设计服务项目，以便提高服务效率，降低服务成本，改善服务品质，为社会公众提供最大的服务效益。

②以网络系统为主要平台

这是最为明显的变化。传统的公共服务是建立在人工平台之上的，包括办公室、窗口、柜台，而电子化公共服务则需要建立在网络平台之上，包括政府网站、政府内部的公务处理系统等，公共服务项目的申请、受理、传递都可以在网络上进行。政府公共服务的平台由手工向网络迁移，为下述诸特点的产生提供了基础和可能。

③随时随地提供服务

传统公共服务的时间、地点都受到很大的限制，一般为一周5天、每天8个小时，需要公众必须亲自到政府部门所在地办理事务。与传统方式服务显著不同的是，政府电子化公共服务通过互联网、现代通信技术的应用，打破了时间、空间上的限制，实现了让公众随时随地享用政府的服务。“随时”指每周7天，每天24小时;“随地”是指不管公众身处何地，只要能够接入互联网，都可以获取其永久居住地以及临时居住地的政府服务。

④集成性、智能化

政府电子化服务的集成性是指在以“公众为中心”的服务理念指导下，将众多政府部门不同职能通过互联网集成在一起，构建“一站式”网站，让社会公众享受“一站式”的政府服务，以便节省服务时间，提高服务效率。同时，服务关注的焦点从职能部门转移到服务种类和服务流程上。集成性的政府服务要求政府不同部门打破各自为政的传统做法，进行服务业务流程重组或再造，建立起快捷、顺畅的业务流程，让公众获得高效、全面的政府服务。

政府电子化服务的智能化是指政府服务部门综合利用网络技术、计算机技术以及现代通信技术，为社会公众提供高水平的智能化服务。智能化服务有效地减少了政府服务过程中的人为干预，使得政府服务更为规范、科学。政府服务的智能化有益于提升政府形象，提高政府的工作效率，节省服务成本。

⑤个性化、自助化

传统政府提供的公共服务是“粗放型”的，无法按照服务个体的需求提供个性化的服务项目。而在电子政府条件下，政府公共服务有了明显的提高，使政府能够面向公众提供个性化和“一对一”的服务，例如:面向个人的健康保健、教育培训，面向企业的税务服务，都可做到按个性化要求提供服务方案，并通过互联网等形式主动提供服务。例如，新加坡公民可以设计个性化的提醒功能，政府网站通过短信(SMS)或电子邮件提醒个人关心的事项，包括归还图书馆的图书、缴纳养路费等。

政府电子化服务对提高服务自助化程度也有很大帮助。互联网的应用使得社会公众能更加主动地获取政府服务，并能充分按照个人的意愿选择服务项目，在一定程度上提高了公众对政府服务的满意度，保护了个人的隐私。比如，通过电子化手段办理结婚、离婚手续，使得当事人更自主地做出决定，能有效地避免隐私泄露。

⑥双向、互动、多样化的服务方式

传统公共服务中，服务内容、方式、过程、方法的唯一决定者是政府，政府是主动者，而公众基本上处于被动地位。电子化公共服务则改变了这种格局，通过网络，公众既可以将服务申请上传，也可以发表对服务内容、过程、方法的意见，政府则必须对这些意见做出相应的处理，而且处理的过程和结果都是公开化的。因此，电子化公共服务的服务方式由“政府对公众”变为“政府对公众、公众对政府”，即由一方主动变为双方互动，由单一化变为多样化。

从另一个角度讲，以上特点也是对政府发展电子化公共服务所提出的要求。如果不能满足这些要求，不具备这些特点，电子化公共服务相比传统服务模式就毫无优势可言，也就失去了意义。

(2)推动公共服务电子化的意义

政府致力于公共服务电子化的推动，其意义不仅在于提高服务本身的效率和质量，同时，电子化公共服务的发展对政务体系改革也有重要的作用。

①有利于带动政府内部管理体制的完善，推动政府职能转变和政务流程的优化

要推动政府公共服务，有赖于其内部管理体制的完善。公共服务好比是政府与公众之间的一个桥梁，桥梁建得好，只是物品传输通畅的一个条件，比这更重要的是政府内部可供输出的物品要足够丰富、足够优质，加工这些物品的各“车间”之间、上下“工序”之间彼此协调，高效运转。因此，推动公共服务的电子化，是以公众需求而不是以政府部门为中心，发展公共服务必然要求政府机构内部管理体制的改革，推动政府部门职能的转变和政府流程的优化。

②有利于加强行业管理

我国目前的市场经济还存在很多不规范、不完善之处，政府还需要充分履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面的管理职能，而电子化服务可以帮助政府履行这些职能，提高管理绩效。政府可以通过电子化的手段和服务，为社会有关方面建立相应的专业交易市场，以推动经济的发展。尤其是针对资金、技术有限的民营企业，政府可以通过为其建立起面向供需双方的专业化网上市场，促进其发展，对于搞活经济，繁荣市场发挥着不可替代的作用。

从1993年底开始的“金卡”、“金关”、“金税”等“三金工程”的实施，加强了政府部门对经济监管的力度，减少了偷税、漏税和出口套汇等现象，增加了国民收入。公共服务的电子化，对稳定社会、经济、生活和生产秩序，发挥了巨大的作用。

③有助于提高公民参政议政的积极性

过去，由于技术条件的限制，在政府制定法律、政策的过程中，只能在有限的范围内征求意见，只有一小部分政府公务处理过程和结果得到公布，而且多为事后公布，公民参政议政的范围比较小，基本上只是政府决策的接受者。今天，通过政府网站，政府决策过程和结果得以实时公开，公民通过政府提供的电子邮箱、电子举报箱、电子听证会等，可以非常容易地对国家法律、法规、政策的制定发表自己的看法，也可以随时随地对公共服务的内容、数量、质量等做出评价，提出意见和建议。因此，公共服务的电子化过程，也是政府管理的透明化过程，它保证了公民的知情权、参与权和监督权等，拉近了公民与政府的距离，公民参政议政的积极性提高，既促进了社会民主和进步，又提升了政府决策的质量。

④有助于树立廉洁、公正、高效的政府形象

公共服务的电子化过程，同时也是行政管理的透明化过程;公共服务的电子化过程，也是服务观念转变的过程，全社会民众以主人翁的姿态参与到政府与公众之间的互动中;公共服务的电子化过程，更是服务流程规范化的过程，只要具备接受服务的资格和条件，任何个人或组织在网络面前一律平等。这样一种局面的出现和发展，无疑将有助于消除公共权力滥用现象，树立廉洁的政府形象，消除不公，弘扬公正;消除拖沓、扯皮、推诿的恶习，提高政府效能。

⑤降低服务成本

电子化公共服务成本的降低表现在两个方面:一是公众获取公共服务成本的降低包括办理时间的减少、空间地点的不受限制等;二是政府提供服务成本的降低，虽然为了提供电子化服务，政府需要建设信息基础设施，开发网站和电子化办公处理系统，短时间内看成本可能高于传统服务方式，但是从长远来看，工作流程的简化，决策质量的提高，服务周期的缩短都可以持续地降低成本。

⑥提高服务效能

服务效能提高是一个由上述多种因素综合作用的结果。其具体表现包括政府网站能够同时容纳多用户访问，而实地接待用户访问则必须逐个进行;工作繁忙的用户可在8小时法定工作时间之外办理相关事宜，将获取政府公共服务改在其他时间进行;将政府现有的信息资源在网站上发布，实现了政府信息资源的增值等。而其中表现最为突出的就是用户从申请到获得处理结果的时间大为缩短。

10.1.3电子化公共服务的类型

政府提供的公共服务的种类非常多，因国家、地区或地方的情况不一而各具特色，而且随着科学技术的发展和公众需求的变化不断扩充和变化。我们将从不同角度对政府提供的公共服务的种类加以区分。对政府提供的公共服务，按照不同的划分标准加以区分和认识，将有助于我们进一步认识现有和将来的电子化公共服务项目，合理架构电子化公共服务体系。

(1)按服务对象划分

在电子政府环境下，政府公共服务的对象主要有四种:政府自身、公务员、企事业单位、公民。政府与公民、政府与企业、政府与政府、政府与公务员，这三种关联关系构成了政府公共服务的主要业务内容。按服务对象的不同进行分类，电子化公共服务可以划分为以下三种:

①政府对公民提供的公共服务(Government to Citizen，G to C)

其主要包括两个方面:一方面包括政府向公民提供各种信息与服务，如电子就业服务，电子公共事业服务，电子认证服务，电子教育，电子医疗服务等;另一方面包括公民对政府活动，公民缴纳各种税款和服务费用，公民通过电子网络参政议政等。

②政府对企业提供的公共服务(Government to Business，G to B)

其主要包括两方面的内容，一是政府向企事业单位发布的方针、政策、法规，通过电子网络向企业提供的各项公共服务，如电子采购，电子招标，电子证照办理，电子税务，信息咨询服务;二是企业对政府的活动，如向政府缴纳税款，参加政府工程的投标，向政府提出企业的希望、意见和建议等。

③政府对政府提供的公共服务(Government to Government，G to G)

其主要是指政府内部、政府上下级之间、不同的地方政府之间的公共服务，也包括政府对其工作人员的服务。主要包括国家和地方的基础信息，政府之间各种业务流所需要的信息，如政府部门提供现行的各项法律、法规、规章、行政命令和政策规范;在保证信息安全的前提下，在政府上下级之间，不同部门之间传送的报告、请示、批复、公告、通知等;行政机关和司法机关之间的共享司法信息;电子财政管理等。

按照服务对象划分电子化公共服务项目，目的在于区分政府不同客户的需求，以便采用有针对性的服务，这是国际上一种常用的分类方法，政府门户网站大多采用这种方法来组织公共服务项目。

(2)按职能领域划分

各国政府体制不尽相同，多按专业或行业分工设置公共服务部门，由这些部门来从事不同的公共服务活动，形成诸多富有特色的职能领域。公众也往往是按照职能提出服务申请，要求政府提供服务的。按照职能领域可以将电子化公共服务项目分为四大类:政治服务，经济服务，文化服务，社会服务。其中，政治服务包括军事服务、国防服务、安全服务等;经济服务包括工商服务、税务服务、金融服务等;文化服务包括教育、体育、娱乐等服务;社会服务包括法律、邮政、交通、劳动就业、医疗卫生、保险、婚姻、社会福利、环境保护、气象等多项服务，是内容最为广泛和丰富的一类公共服务。

按照职能领域划分政府电子化公共服务，涉及了公共服务的具体内容，这些内容往往是公共服务不可或缺的。因此，大多数组织、团体、学者在调查、分析、比较、评价各国电子政府服务水平时，是从职能领域的角度出发选取电子政务服务项目的。比如:2002年5月，联合国公共经济与公共管理局和美国公共管理学会发表了一份联合报告，对联合国190个成员国的电子政务建设情况进行了调查研究与分析比较，被评估的国家必须满足的条件之一就是在教育、医疗健康、劳动就业、社会福利与服务、金融5个关键部门建有网站并提供在线服务^[1]。同年，美国埃森哲咨询公司在调查、分析、评价世界上有代表性的23个国家或地区的政府门户网站时将169项政府在线服务项目按照职能领域分为9大类:保健与人类服务、司法与公共安全、国家财政收入、国防、教育、运输与车辆、政府条例与民主、采购、邮政等。^[2]

(3)按具体行政行为划分

政府的公共服务多由国家和地方行政机关承担，提供服务实际上就是行政机关向公众实施具体行政行为的过程。所谓具体行政行为，是指行政机关在行使行政权过程中，针对特定人或特定事件做出影响相对方权益的具体决定和措施的行为。^[3]按照行政行为的类型，可以将电子化的公共服务划分为以下五种:

①行政许可服务

行政许可是指在法律允许的范围内，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照的形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的行政行为。执行行政许可行为的电子化公共服务有驾驶执照、工商企业营业执照、出国护照等许可。

②行政征收服务

行政征收是指行政主体凭借国家行政权，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行为。最典型的关于此种行为的电子化服务就是电子税务，目前已有很多国家和地方的税务部门已经实现了网上报税、发票核查等业务。

③行政确认服务

行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明(或否定)并予以宣告的具体行政行为。执行行政确认行为的电子化公共服务如网上防伪打假，对公民身份、婚姻、学历状况等提供的网上认证或公证服务等。

④行政给付服务

即行政物质帮助，是指行政主体在公民年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。执行行政确认行为的电子化公共服务如社会福利的电子支付。

⑤行政合同订立服务

行政合同是指行政主体为实现行政目的，与行政相对人之间基于相反方向的意思一致而缔结的契约。最典型的行政合同订立服务是政府电子采购合同的订立。

(4)按服务方法划分

不同的服务内容、项目可以通过不同的方式来提供，这些服务方式往往由一定的技术支持。按照服务方式可以将电子化的公共服务划分以下几种:

①信息发布服务

即通过电子手段将政府信息向社会发布，这是最基本，也是应用最广泛的一种服务方式，政府网站是其主要发布平台。政府发布的信息又分为静态信息和动态信息。静态信息主要包括法规、指南、手册、档案资料、研究报告等;动态信息主要包括通知、展览、办事程序、市场动态、部门设置、官员名单、联络方式等。

②信息搜索服务

如果说信息发布方式中，用户接受信息的方式较为被动的话，那么，在信息搜索服务中，用户获取信息的方式则较为主动，用户向搜索系统提出需求，系统经过处理后，将查询结果返回给用户，这种服务适合信息量非常大的政府信息系统。

③文件下载服务

公众除了在政府网站上查询和阅读有关信息外，还可以将它们下载到本地。政府网站上提供下载的文件类型很多，最为常见的就是表格。在很多服务活动中，需要公众填写相关表格，表格下载服务，使公众不必亲自去相关部门索取，方便了公众。

④在线业务处理

在线业务处理是指从政府受理服务请求、处理到返回服务结果的整个过程都在网上进行的一种服务方式。它已成为电子政务系统建设的一个重要目标，实现了公共服务全过程而不是一个环节的电子化，需要整合多种Internet技术和安全技术。

⑤电子邮件服务

为了方便公众及时向政府发送意见、建议、要求，很多政府机关都向社会公布了其领导、部门的邮件地址，公众可以通过电子邮件的形式及时与政府沟通。

⑥留言板、公共论坛服务

除了电子邮件外，很多政府网专门设置了留言板，公共论坛等栏目，不仅让公众能够随时与政府交流，而且能互相交换看法，了解政府的反馈意见。

⑦电话呼叫中心

电话呼叫中心(call center)是一种将电话和互联网联系起来的公共服务方式，是一种集成传统通信技术和计算机网络技术的服务方式，大多用于业务咨询、客户意见受理等。该项服务在前端接听公众电话，在后端与计算机系统连接，可以将公众电话内容输入计算机，也可以从计算机系统中寻找答案提供给公众。电话呼叫中心不仅接电话，而且还可以定期打电话给相关人群，并能处理信件、电子邮件、短信、传真等多种信息源。现有电话呼叫中心主要包括:网上114电话服务、网上12345监督服务、网上12315消费受理服务等。