公共服务与政府执政行为的变化

1　公共利益、公共服务与政府执政行为的变化

公共利益一词被广泛地应用于政治、经济等各个领域，其涵义也不尽相同，有关公共利益的理论也是多种多样的，可谓“仁者见仁，智者见智”，莫衷一是。实际上，试图明确界定公共利益就如同想给“爱”下个一劳永逸的定义一样，是不可能的，有时甚至是徒劳的。但这并不意味着我们就不必去探讨这些概念，恰恰相反，探究公共利益为我们认识公民权、政府治理以及公共服务带来的丰富性，其价值远远胜于试图确定这一概念的边界时所遇到的困难与歧义性⁽¹⁾。而且对公共利益采用什么样的思考方式决定了政府相应的决策行为，同样什么样的公共服务的价值趋向也取决于相应的公共利益观。

一般认为较早系统地论述公共利益的是纽约城市大学教授赫尔德博士（Virginia Held），她的研究具有代表性、普适性（被各个领域都相对认可的）⁽²⁾。她在1970年出版的《公共利益与私人利益》一书中将公共利益理论归纳为多数论（preponderate theory）、共同利益论（common interest theory）和共识论（unitary theory）⁽³⁾。多数论认为大多数人的利益就是公共利益，而共同利益论则把范围拓展到所有公民，共识论认为公共利益当体现为一种公民的共同价值观。前二者都是一种实用主义的价值观，按现存人口数量（人头数）的多少来确定公共利益所在，但都没有说明多数人或所有公民的利益是什么，应该包含哪些价值。后者则是从某种共同的社会价值来鉴定公共利益，揭示了公共利益的本质所在。2004年赫尔大学（The University of Hull）教授费恩塔克（Mike Feintuck）博士从政府规制的角度出发，在评析了赫尔德的观点的基础上又增加了经济模式的公共利益观（economic version of the public interest），认为这种观念就是自由市场主义者用经济学去解释政治活动和政府执政行为，政府等公共部门的决策也具有经济人理性选择的特征—谋求个人利益的最大化，而公共利益不过是个人利益的集聚而已（会受到市场力量的左右），同样是运用简单数量统计式鉴定模式来确定公共利益的⁽⁴⁾。费恩塔克博士在对比了英美两国政府对媒介和食品行业的规制之后，认为现行规制政策越来越倾向于经济价值而将公民价值边缘化，缺乏对共同价值（collective value）的认同，没有建构切实的实现与保护那些被市场忽视的共同价值的规制体系。实际上，西方发达国家所言的自由民主是由三个最基本的要素构成的:资本和市场、个人自由和个人主义、共同价值。而前两者与后者本来就是相互冲突的，即商业自由与共同价值等其他民主要素之间存在着内在的、难以消减的抵牾与矛盾，同时也是相生相克、相互制衡的。但现在的问题是自由这个要素（更准确地说是经济或商业的自由）越来越居于主导地位，而民主却愈来愈趋于边缘化⁽⁵⁾。因此，公共利益不能仅仅局限于商品价值，而应是共同价值的体现⁽⁶⁾。

以上几种说法都是在探讨公共利益的所在，也就是公共服务的对象是什么，是全体公民、大多数人、个人选择，或是共同价值判断。多数论、共同利益论和经济模式极易被政治、经济力量所左右，往往会使公共利益沦为一种名义上的空泛的概念，会出现多数人的霸权或暴政，而忽视了那些被边缘化的少数人的利益，这两种观点还存在两方面的缺陷:⑴忽视了后代人的利益，因两者所顾及的就是当代的全体公民或多数人的利益；⑵貌似价值中立，但实际上在现实中却很难漠视特定的伦理道德价值对其的影响。而经济模式其实就是废止论，是用市场逻辑来解构公共利益。无论是在政界或是在经济领域，人都要追求自己利益的最大化，个人选择会促使共同财富（general welfare）的最大化，因此，不存在除个人利益之外的任何共同利益，个人利益的总和就是公共利益，由此，公共服务就成了无源之水了。实际上，这就将商品价值置于至高无上的地位，甚至是惟一的价值，但在人类社会中还有许多非商品的价值。其实，探讨公共利益这个概念的目的不是试图给其确定个明确且放之四海皆准或一劳永逸的概念，而是要理清不同时期政府是如何鉴定公共利益和如何促使公共利益实现的，即基于什么样的共同价值理念和采用何种公共服务供给的方式或手段。

近年来，著名的美国公共行政学者登哈特夫妇（Janet V.Denhardt and Robert B.Den-hardt）从公共行政学的角度将探讨公共利益的不同理论模式归纳为4种类型⁽⁷⁾:（1）规范论把公共利益视为一种政府决策的规范性道德和伦理标准，荷林（Pendleton Herring）早在1936年就曾指出“公共利益就是指导行政官员执法的标准”⁽⁸⁾。虽然这种从公共利益功能（或作用）角度出发来定义的观点至今在公共行政领域仍然是很重要的，但问题在于这种标准的内涵是什么？是行政官员自认为的呢？还是每个公民都应该受到平等的待遇呢？（2）废止论认为公共利益这个概念具有不可测量性，也并非是不可或缺的，而政策制定与分析的最佳角度应是个人选择，因此，公共利益的概念或理念是无用的、无意义的。实际上，这种观点体现了自由市场主义的逻辑，认为人都是理性的经济人，公共利益或公共政策不过是个人追求自身利益最大化的最终结果而已，因此，不存在任何超越自身利益的公共利益。（3）政治过程论是基于利益集团或政党能正确地代表公民利益这样一种观念（假设），认为重要的不是公共利益的内容而是实现方式，个人或作为整体的公民无法在政策形成过程中维护公共利益的，只有靠利益集团或政党才有可能表达自己的声音，也就是说，公共利益是通过各种利益集团或政党之间的博弈过程来实现的。此观点其实漠视了公民这一个重要要素，这些代表们博弈的结果难道就是公共利益吗？就是公民所需求的吗？（4）与前三种观点相比，首先，共同利益论肯定了任何社会都存在着诸如共享、关怀等公民所期望和认同的共同价值，这些价值当与自由市场所倡导的那些是一样重要的（甚至更为重要）。因此，公共利益可以理解为一种对共同价值进行讨论的结果，而且是一个富有歧义性而又有价值的概念。其次，认为公共利益源于自身利益，却又高于（超越）自身利益，能促使人类实现“最高抱负和最深切的信仰”⁽⁹⁾。政府工作的焦点或公共政策要解决的核心问题就是如何维护公共利益问题。

如果从政府执政行为变化来看，不同时期对公共利益及公共服务有着不同的思考。在资本主义初期，特别是从1776年亚当·斯密发表了《国富论》以来，英国等西方资本主义国家信奉放任自由的自由市场主义，认为解决公共和私人利益冲突的最好途径就是市场，只有在个人利益最大化的基础上才能促进和保证公共利益⁽¹⁰⁾。到1887年美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》发表了《行政学研究》一文，提出了政治与行政分离（政策制定与执行分开）的观点，官僚制成为另一种解决公共利益问题的手段，步入了公共行政学上所言的老公共行政时期。这时的公共利益是由官员（民选的政策制定者）来界定的，是从政治上加以界定并由法律来表达的，行政官员为公共利益服务的最好途径就是能够尽可能最有效率、最科学、最具政治中立性的方式执法⁽¹¹⁾，公共服务是由政府提供的。而20世纪80年代开始的新公共管理运动却把公民当做顾客（消费者），把政府当做市场，认为决策最恰当和首要的基础就是个人利益，公共利益就被边缘化了，大有废止公共利益之势。正如提出企业家政府理论的美国学者奥斯本和盖布勒所言，政府的宗旨是满足消费者的需要，行政人员当采用市场手段来从事行政管理工作，政府应引进市场机制来改善公共服务⁽¹²⁾，由此英美国家开启了公共服务领域的市场化改革浪潮。但这样一来公共利益实际上就成了个人在市场做出选择后的一种副产品，代表着个人利益的聚合。因此这种模式就“没有为我们提供任何谈论人们如何就公共利益的愿景或社区的本质而奋斗的途径”，但这些恰恰是“构成政策选择基础的真正重要的政治问题”⁽¹³⁾。漠视了公共利益完全用自由市场逻辑来处理政治社会问题是非常危险的，也会产生很深远的危害。实际上，早在新公共管理运动发端之时，就有许多学者对这种皈依亚当·斯密的市场原教旨主义进行了反思，比如，米勒（Trudi Miller）就曾说过，伴随着对市场选择模式和多元政治模式的青睐，否定公共利益概念将对民主治理和公共行政领域带来深远的破坏，而民主政体的功能之一就是就矫正资本主义的市场失灵（缺陷）⁽¹⁴⁾，此后又有福克斯、沙赫特等都对新公共行政的价值观提出了疑义⁽¹⁵⁾。而以美国著名公共行政学家登哈特为代表的一批学者在批判和反思的基础上创建了新公共服务理论，在2003年出版的《新公共服务:服务而不是掌舵》一书中对新公共管理理论的核心—企业家政府理论的缺陷进行了深入的分析与批驳，系统地阐述了新公共服务的理念。认为公民对政府的信任和信心是建立在政策关注的焦点是公共利益，进一步讲，政府的目标不同于企业，实现公共利益是其存在的主要理由之一。而且公共利益也不是某种只是因为公民个人的选择、组织程序和选举政治之间的相互作用而发生的事情，也不是个人自我利益的简单聚合，而是符合民主规范和正义、公正与公平的共同价值观。同时这并不意味着公共行政官员就可以成为公共利益的单独主宰者，而应被视为一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色，公共利益最好被视为社区对话和参与的一个过程，是就共同价值进行对话的结果⁽¹⁶⁾。