权力规训:政治文明法治化的内在奥妙

二、权力规训:政治文明法治化的内在奥妙

(一)政治的核心在于权力

在近代以前，无论是中国还是西方，“政治”还只是一个道德范畴，指称的是一种道德品质^[26]，政治学没有从伦理学中独立出来。真正将政治从道德的范畴中脱离出来，作为一种明确的政治理论，在近代则是从马基雅维里开始的。马基雅维里从权力、权势和权术的角度来揭示政治的本质，从而在历史上第一次实现了政治和道德的分离，在近代和现代的政治学流派中一直占有支配地位。^[27]马基雅维里从人性恶的观点出发，认为君主为了夺取权力和维护自己的权力可以而且应当采取一切手段，在道德上是不必有任何顾忌的。政治是统治者不择手段地夺取权力和巩固权力的活动。^[28]现代西方行为主义学派也大多从权力的角度来解释政治的本质。美国政治学家拉斯维尔认为，“政治学是一门经验的科学，研究权力的形成和分享”，而“政治行为则是觊觎权力而采取的行为”。^[29]当代行为主义政治学派的代表人物、美国著名政治学家罗伯特·达尔也认为在政治这个范畴中，最重要的是“权力”，他说:“权力概念是政治分析的中心。”^[30]当代我国的政治学研究者，也大多持这类观点。有的认为，政治是“上层建筑领域中各种权力主体维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定关系”。^[31]还有的人认为:“狭义上讲，政治是人们为获取和保持公共权力而展开的活动和斗争;广义上讲，政治是公共权力作用于社会的目的、方式和后果。总之，政治就是社会公共权力产生、变更和运作的过程和结果。”^[32]在马克思经典作家那里，对政治本质的分析则更进一步。马克思恩格斯认为:“当阶级差别在发展进程中已经消失而全部生产集中在联合起来的个人的手里的时候，公共权力就失去政治性质。”^[33]列宁也一再强调说:“政治就是各阶级之间的斗争。”^[34]在我国不同的历史时期，毛泽东、邓小平也多次向人们阐述阶级斗争的政治性质。当然，马克思主义经典作家强调了作为政治斗争的阶级斗争，其核心和实质是国家政权的问题。当代社会的现实生活也不断地证明了这样一个真理:政治问题总是以不同的形式与国家政权问题联系在一起。这一点对于我们今天来说，仍然具有现实意义。

权力构成政治的内核，“政治的核心是政治权力”，“无论是剥削阶级占统治地位的社会，还是人民掌握政权的社会，政治关系的存在与解决，都是通过政治权力实现的”。^[35]既然政治的核心在于权力，那么，政治文明的核心当然就是权力文明，要实现政治文明，当务之急在于解决权力的文明问题，包括权力的创设、权力的规范、权力的运行与监控。而在现代社会，尽管不同制度模式下权力的属性不同，但至少在形式上讲，权力可以分解为立法权、行政权、司法权以及执政党的执政权力。所以，要实现政治文明，关键在于走出权力的混沌状态、使权力具体化为一个个权力形式并全部达到文明的境地，也就是实现立法权力的文明、行政权力的文明、司法权力的文明和执政权力的文明。简言之，政治文明必然要求立法文明、行政文明、司法文明和执政文明。

(二)权力规训的出路在于法治

政治文明法治化战略的基本出发点是权力规训，即对权力资源、权力主体和权力运行等加以约束、控制、规范和导引，以防止权力滥用，切实保障人权。权力具有主观性、扩张性、恣意性的特点。博登海默认为，“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权力未受到控制时，可以将它比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性”^[36]。一个拥有绝对权力的人总会试图将其意志毫无拘束地强加于那些为他所控制的人。法治社会中法律的基本作用之一就是约束和限制权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的控制，这些规则迫使掌权者按照一定的行为方式行使。在现实生活中，权力与法律极少以纯粹的形式出现，有时一国的宪法或一般性法律完全可能将一种绝对权力授予某一机构，因此，只有以良法面目出现的法治才是权力规训的出路。法治“与赤裸裸的权力所具有的那些侵略性、扩张性趋向大相径庭，因为它所寻求的乃是政治和社会领域中的妥协、和平与一致”^[37]。但究竟如何实现控制和制约权力?我们认为权力规训的主要内容有:

1.权力法定。一切权力都必须纳入法治的轨道，即使是最纯洁的权力也不例外。“权力本身并无善恶，权力对社会的影响和作用关键在于掌权者。”^[38]权力的主体是人，权力的运行自始至终体现着人的意志。而由于人的认识和道德水平的限制，权力往往容易被滥用，从而给社会带来许多不利方面。因此，权力法定首先来自于对人性恶的忧虑。亚里士多德对人性不寄予厚望，他认为人若目无法律，无视正义，便是所有禽兽中最恶劣的一种。洛克认为，“谁认为绝对权力能够纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性，只要读一下当代或其他任何时代的历史，就会相信适得其反”。^[39]孟德斯鸠说得更干脆，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。^[40]对权力法定的另一个考虑是合法化问题。权力的取得和行使，仅仅有合法性和正当化的论证是不够的。只有用法律的形式将其固化，才能获得大众的内心遵从和持久的生命力。否则，即使是已经建立起来的制度也会凋敝。

一般来说，权力法定包含三方面的内容:一是权力取得的法治化。任何权力的取得，必需有合法化基础，未经法律授权的权力很难获得持久的生命力。这就需要依法产生国家机关，明确机构之间的权限分工，划定权力的范围，合理配置权力资源。这是权力运行的前提性条件。二是权力运行的法治化。即通过参与、听证、分化、审议、调查、建议、批评、程序设置等方式来控制权力的运行。这是权力法定的根本途径。三是权力矫正的法治化。即通过弹劾、罢免、否决、撤销乃至法律制裁的形式对滥用权力的行为予以矫正。这是权力运行后的一种责任追究和补救措施。这三个方面紧密联系，环环相扣，缺一不可。

2.权力分化。“分化是指一定的结构或者功能在进化过程中演变成两个以上的组织或角色作用的过程。”^[41]权力分化不同于权力分立。权力分立指的是以权力来制约权力，而权力分化更重要的是通过一定的正当程序设置从内部过程实现权力的规范运作。如果说权力分立侧重从权力的外部来实现制约的话，那么权力分化则是侧重从权力内部来实现对权力运行的规制。权力之间的制约通常是一种事后的制约，而分化则是一种事中的制约。分化的内在机理在于:为了避免权力意志的专断，通过一定的程序设置，使权力的意志最终形成之前被分解为两个或两个以上的意志，在交涉和反思性整合中促成权力意志的形成。博登海默认为，“一个发达的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现，而它所依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散和平衡”。^[42]权力分化要求充分尊重权力作用的对象——公众，并要求公众更多地参与分享权力的过程，而不只是被动地接受权力意志。根据施塔姆勒的观点，在权力行为过程中，尊重与参与的含义是:(1)决不应当使一个人的意志内容受制于任何他人的专断权力;(2)每一项法律要求都必须以这样一种方式提出，即承担义务的人仍可以保有其人格尊严;(3)不得专断地把法律共同体的成员排除出共同体;(4)只有在受法律影响的人可以保有其人格尊严的前提下，法律所授予的控制权力才能被认为是正当的。^[43]通过公众分享权力并参与权力运作过程，实现对权力的分化，既是权力合法性的要求，也是实现权力法治的内在制度安排，更是避免权力专断的根本前提。

3.权力有序。权力有序是从权力运行的程序化意义上解析权力达到文明境地的基本途径的。从法律学的角度来看，程序“主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系……其普遍形态是:按照某种标准和条件来整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或者认可的情况下作出决定”。^[44]对权力的程序制约，是现代宪政的重要原则和发展趋势。美国的宪政制度比较彻底地贯彻了权力分立原则，无论是横向的立法、行政、司法三权分立，还是纵向的联邦、州、地方政权的权力分立，都是西方国家的典范。权力分立的原始意图在于对权力进行制约即以权力制约权力。对权力如何制约呢?除了用宪法详细规定各种权力的范围并使各种权力行使者之间相互制约外，美国宪法还确立了以程序制约权力的原则，即不论何种权力的行使都必须遵循正当法律程序。^[45]甚至有人认为，“在对各种可能的选择谨慎地加以权衡之后精雕细刻出的程序，是保证一个文明社会认为值得保护的所有不同权利最大限度地实现的唯一方法”。^[46]正当法律程序的思想起源于英国古老的自然公正(natural justice)原则。自然公正的思想包括两方面的内容:一是任何人不能审理自己或与自己有利害关系的案件，即我们今天所说的任何人都不能成为自己案件的法官。二是任何一方的诉词都要被听取，也就是当行使权力的一方可能使他人受到不利影响时，必须听取对方意见，因为每个人都有为自己辩护和防卫的权利。社会的每一个成员都应当是一种目的本身，而不应当被当作他人主观专断意志的对象。任何人都不得仅仅把他人当作实现自己目的的手段。“通过尊重他人来控制自己的欲望，而且他人也严格这样行事:这就必须被认为是实现上述社会理想的一条原则。”^[47]由此看来，正当程序对控制权力的恣意有着不可替代的作用。因此，加强正当法律程序建设，是从根本上实现权力法治化的途径。

如果说权力分立为权力的行使划定了范围，那么正当法律程序则是权力行使的边界或底线。正当法律程序是对权力的有效与有序性制约，是对权利的最低限度的保障。可见，应该在宪法和法律中确立正当法律程序原则，构建一套完整、合理的实施制度，为权力的行使划定一个边界或底线。惟其如此，人的基本权利和自由才能得到有效的保障。

4.权力约束。对权力的约束，主要指通过公民政治主体意识、权利意识和公民社会的构造，形成一种控制与监督国家权力的力量，在两者之间形成良性互动的关系，并通过这一关系模式的运行来保证权力始终具有合法性。尽管立宪国家的宪法和法律赋予公民对权力的制约权利，但很显然，权力的执掌者与公民之间是一种支配与被支配、命令与服从的关系，其地位具有不对等性^[48]，要实现对权力的监督何其难也!笔者以为，对权力监督制约的关键在于公民自身主体意识、权利意识的提高。现代民主政治的经验事实表明，在现代法治社会条件下，社会一般成员即每一个个体人的政治主体意识和权利意识的自觉程度，是实现现代民主政治和政治文明的必要条件。没有社会一般成员广泛介入的政治参与和政治监督，要实现对政治权力的有效制约是不可能的。

现代政治学理论将政治主体分为两个层面:一是“政治权力主体”，一是“社会政治主体”。^[49]“政治权力主体”是对政治主体的一种狭义的理解。这类政治主体基于其特殊的政治角色规定，在政治过程中处于主导地位，对于其政治行为所涉及的对象具有支配力。这种意义上的政治主体主要包括最高统治集团和政府官员，以及在政治权力运作中处于执政主导地位的政党或政治集团。换言之，政治权力主体指的是政治系统中的掌权者，相对政治制度、政治设施和政治输入输出过程而言，他们的主体地位和支配作用是显而易见的。“社会政治主体”是从广泛意义上对政治主体的一种理解，指的是一般社会成员，也就是具有一定的政治认知、具备政治人格和政治参与意识的人。从现代法治社会的角度看，社会政治主体对于自身的权利和义务应当具有相当明确的自觉。这种意义上的政治主体的具体表现形式是多种多样的，包括个体的公民、群体的社会政治组织，等等，诸如政党或利益集团组织。概言之，社会政治主体指的是政治系统中的人，正是由于人在政治系统中的主体地位，以及基于人而形成的政治关系，我们所理解的政治，诸如阶级、政体、政治行为和政治运作等才有意义。需要注意的是，在实际社会政治生活中，在人类社会的演进过程中，社会政治主体与政治权力主体的关系是相互影响和辩证发展的。“在现实的政治过程中，各种政治关系是交错的，因而政治主体与政治客体的地位也是交错地存在着的。同一政治主体在这一政治关系中是主体，而同时在另一种政治关系中又是客体。而且在实际政治过程中，同一政治关系模式中主体和客体也是可逆的。”^[50]在现代社会，社会政治主体的权利意识和实际政治行为的彰显与强化，使得相对于政治权力主体的政治客体即其支配的对象物的存在境况具有了不容漠视的相对性，因而使得社会政治主体在其主客体重叠运作的过程中，对于政治权力主体的制约或限制明显增强。于是，政治体制的现代化民主性质才会有所保障，政治民主化、文明化的程度也将不断提升。