以法治思维和法治方式规范行政权力运行

以法治思维和法治方式规范行政权力运行_中国梦的理论内涵与时代价值

张玉晶

以法治思维和法治方式规范行政权力运行是国家和政府在依法、理性地行使权力中无法回避的问题。行政权力运行的法治化，直接决定着一个国家政治生活的一些基本面貌和基本绩效。

一、法治思维与法治方式的科学定位

法治思维是指以法治理念为逻辑基础，运用法律精神、法律原则、法律逻辑和法律规范对社会问题进行分析、推理、判断和形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治思维的核心价值在于预判合法与非法，它要求权力主体把合法性作为处理问题的前提，围绕主体、目的、权限、方式、程序、内容等的合法情况进行分析和判断。

法治方式是指在法治思维的指导下，通过制定、执行法律、法规和规章，运用法律创设的制度、机制和程序推进改革发展，处理社会问题的措施和方式。法治方式是制度运用、程序适用和权力限制。它要求权力主体想问题、做决策、办事情，必须把握法和制度的作用重于人的作用，规则的作用重于道德教化的作用，普遍性和原则性重于个别性和特殊性，稳定性和可预期性重于变动性和灵活性，程序正义重于实体正义。

以法治思维和法治方式规范行政权力运行就是指运用法治思维、采取法治手段将全社会范围内的权力纳入到法治化的轨道上来，形成法治化基础上的权力配置、权力运行、权力制约、权力监督和权力责任的网络化规范权力运行模式。其中法治思维强调思维的定势，是在思想层面提出的要求;法治方式强调权力主体采取的各种措施和方法的规定性，是在操作执行层面提出的要求。二者相辅相成，共同统一于以法治权的生动实践。

二、以法治思维和法治方式规范行政权力运行的必要性分析

坚持以法治思维和法治方式规范行政权力运行，就能从源头上、根本上遏制特权思想、体现公平正义、维护社会稳定。

(一)以法治思维和法治方式规范行政权力运行是依法治国方略的题中应有之义

十八届四中全会做出了“依法治国”的重大决策和战略部署。依法治国的核心是依法执政、依法行政。从现实情况看，部分政府以言代法、以权压法、徇私枉法、选择性执法以及行政不作为、乱作为等权力异化行为还不同程度存在。因此，依法治国、依法执政、依法行政的重点和关键在于依法治权，将权力关进制度的牢笼里。只有以法治思维和法治方式规范行政权力运行，政府行政管理才能实现从“人治”到“法治”的转变，才能与法治中国的战略决策及其各项工作相适应，以法治思维和法治方式规范行政权力运行是依法治国的重要组成部分和题中之意。

(二)以法治思维和法治方式规范行政权力运行是深化经济体制改革的客观需要

十八届三中全会指出:经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场经济是法治经济，市场配置资源是市场经济的显著特征。但当前我省市场经济发展阶段还存在着一定程度的双轨制，这导致了以权力配置资源和以市场配置资源的激烈冲突，使市场经济陷入二元体制格局之中，易使垄断集团将精力投注于寻租竞赛，产生权力异化。因此，要深化经济体制改革，必须以法治思维和法治方式规范行政权力运行，最大限度地防止权力进入市场，使市场主体、市场秩序、宏观调控等都在法治的框架下依法运行。法治思维和法治方式是防止和治理权力异化的基础条件，是深化市场经济体制改革的客观需要。

(三)以法治思维和法治方式规范行政权力运行是法律自身优越特性的集中体现

法具有强制性和权威性。法是最具有约束力的国家规范，是最严厉的制裁手段，以法治权有利于政府机构排除各种干扰，依法行权;有利于使人们在遵守廉政法律规范的过程中，潜移默化地将被迫服从和遵守的行为，逐渐内化为道德上的自觉行动。

法具有连续性与稳定性。法一经建立，就会保持对权力异化一以贯之的打击态势和惩治力度，有利于克服以德治权中的非常规的短期行为，有利于克服运动治权造成的忽轻忽重、忽冷忽热，以及时期不同处理结果不同的问题，还有利于克服以党纪、政纪处分代替法律追究，以经济处罚代替行政处分，以及严重贪污贿赂案件却低刑化的趋势。

法具有预见性和规范性。法可以使人们预见到权力异化后果的严肃严厉性，从而自觉避免和减少权力异化行为。把规范行政权力运行纳入法治轨道，更能够使专门监督机构有法可依，准确定位，把握“尺度”，避免产生“左”或右的倾向。

从以上法自身的特点可以看出，法治与其他治权手段相比，具有其特定的优越性，因此以法治思维和法治方式规范行政权力运行是切实可能和可行的。

三、以法治思维和法治方式规范行政权力运行的瓶颈探索

多年来，我省在规范行政权力运行的专业化、法制化和预防手段的多样化上都取得了一定进展，但是应当认识到，我省规范行政权力运行工作还存在着不可忽视的困境与不足。

(一)在以法治思维和法治方式规范行政权力运行上存在观念障碍

法治思维是规范行政权力运行的起动点。我省无论是权力异化的主体还是监督权力的职能主体，都存在未牢固树立法治思维方式的问题。其中的部分人在管理、决策和处理具体问题的过程中，偏重于用政治、经济、道德的思维方式去思考和处理问题，而不善于用法;偏重于追求实体效果，而偏废于程序的规范性;偏重于执行领导指示，而不顾及法律的严谨性，当“政绩”、“关系”、“利益”等与法律发生冲突时，自然突破合法性的底线。这是地方潜在的权力异化易发多发和难以有效根治的一个重要原因。

(二)在以法治思维和法治方式规范行政权力运行上存在法制障碍

法制是规范行政权力运行的关键点。我省还存在着依据不足，立法滞后，可操作性差，刑罚失宽的问题。

一是依据不足，缺乏相关行政实体法和程序法。一方面，一些急需的法律法规还没有制定，比如没有约束领导干部重大决策权和明确政府权力边界的法律规范。另一方面，有些法律法规的配套性规定和细化措施未及时出台。

二是立法滞后，缺乏系统性和预防性。一方面，没有一部系统完整的规范行政权力运行的基本法，相关法律规范有的过于零散，有的相互冲突，有的内容落后于实践。另一方面，我省依据的规范行政权力的法律规范中体现预防性功能的很少。

三是质量不高，缺乏权威性和可操作性。一方面，许多规定过于简单和弹性，未上升到法律的高度。另一方面，在现行的规范行政权力法律法规中，原则性的规定多，可操作性差。

四是刑罚失轻，缺乏震慑力和高概率。对国家财产、集体财产的刑法保护，不如对私人财物的保护。如贪污、受贿与盗窃相比，起刑点金额远高于盗窃起刑点的金额，一般相差四五倍，给人以“治吏轻于民”的印象。刑罚失轻也容易使权力主体产生受处罚的低概率心理，使权力异化陷入前赴后继的困局。

(三)在以法治思维和法治方式规范行政权力运行上存在机制障碍

机制是规范行政权力运行的支撑点。我省还存在着内部控权机制、权利控权机制和管理方式不完善的问题。

一是“一把手”权力过于集中。其根源在于政府行政管理没有按照“五权建设”的要求建立科学规范的内部决策制度，没有建立行之有效的内部控权机制或者建立的决策制度、控权机制流于形式。

二是权利对权力的制约缺乏有效的实现手段。在公职人员的选拔、业绩评估和考察、权力违法的遏制以及权利受侵害的救助等方面，尚未建立起严密的权利参与和保障机制，公民权利行为组织性差，参与程序不健全、制度保障也不够。

三是管理方式不完善。少数权力主体忽视“一岗双责”制度，只注重完成任务指标的数字，缺乏渗透到完成任务每个环节的具体措施;对违纪违法主体姑息迁就，尤其是不能有效地启动预防机制，处理上失之于宽。

(四)在以法治思维和法治方式规范行政权力运行上存在执行障碍

执法是规范行政权力运行的着力点。近年来，我省惩治权力异化的力度不断加大，但面对权力异化现象易发多发态势，对其打击的力度还需要不断加强。

一是在执法过程中尚存在失之于宽、瞒案不报、压案不查等问题。某些地方或部门本位主义严重，不是给权力异化分子以严厉打击，而是为其寻找理由开脱罪责，或以纪代法，或以罚代刑，使法律、纪律处分不能到位。

二是法律法规未得到有力的贯彻执行。中央和地方出台的法律、法规到了市州经常走了样。有的是法律法规贯彻执行情况的监督检查还没有很好开展;有的是法律法规的贯彻执行落实情况不到位;还有的是法律法规到了区县、街道乡镇、居委村委便被“潜规则”、“土政策”所取代。

(五)在以法治思维和法治方式规范行政权力运行上存在监督障碍

监督是规范行政权力运行的关节点。我省还存在监督乏力乃至失效的问题。

一是监督不平等。由于党政权力结构中下级组织完全受命于上级组织，专门监督机构又往往缺乏相对独立的权力和可与同级上级组织抗衡的权威，使得党政系统内自下而上的监督远远弱于自上而下的监督，致使在上层特别是最上层存留一个几乎不受监督的“真空带”。

二是监督权有限。专门监督机构由于在经济、人事等方面要受制于同级党委和政府，必须接受同级党委和政府的领导。因此，地方各级专门监督机构要依法行使职权，很难不受同级党委、政府的某些干预，此种情况下，难以发挥强有力的监督效力。

三是群众监督在实践中显得苍白无力。群众监督主要通过举报渠道来实现，但群众对一些权力异化行为不敢告，不愿告，告了无结果的现象还很普遍;群众的举报量往往随着制止权力异化的“大气候”而呈上升或下降，处于起伏不定的状态;虽然党委、政府、纪检监察等都设有举报中心或信访部门，并制定了有关举报规定，但是不统一、不完整。

四、以法治思维和法治方式规范行政权力运行的路径创新

(一)强化法治思维理念，夯实以法治规范行政权力运行的价值认同

1.着眼于将以法治权纳入国民教育体系内。从青少年开始，设立法治课程，定期开展以法治权教育活动，培育并形成以法治权的价值认同。

2.着眼于将以法治权纳入意识形态领域内。通过各种形式的、铺天盖地的规范行政权力运行的法律法规和案件的宣传，使人们把权力异化分子看成是社会公敌，让社会处处体现廉洁自律的氛围。

3.着眼于深化领导干部(包括专门监督主体)依法行政意识。应把领导干部作为以法治权宣传教育的重点，充分发挥党校的主阵地作用，通过多种学法制度和形式，促进领导干部程序、权限意识和依法执政能力的统一。

(二)强化法律法规建设，打造以法治规范行政权力运行的坚固牢笼

以十八届中央纪委第二次全会上提出的“要把权力关进制度的笼子里”精神为指导，以反腐学“无赖假定原则”为指引，强化法律法规建设，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的规范行政权力运行法治体系。

首先，结合《建立健全惩治和预防腐败体系2013年—2017年工作规划》，在权力立法上要特别注重规范国家公职人员的行为，着力点多放在可预防和可操作上。一是制定专门的廉政法律，增强反对权力异化的针对性。二是制定纪律和道德准则，实行权力纪律、道德法律化。纪律、道德法律规范可由政策和行为标准两部分构成。政策说明基本原则。行为标准详细规定政府官员从政纪律、道德行为的法律标准，主要包括财产申报、礼品收受、职外兼职、演讲规则、社会兼职、游说规制等诸多法律法规制度。

其次，整合行政权力运行法律法规。要进一步加强修改、细化、完善、上升、废除单行法律法规与条款的工作，增强法律法规的统一性、完备性。

(三)强化权力制约监督，筑牢以法治规范行政权力运行的现实堤坝

强化权力制约监督，应注重制约和监督的方式与技巧，找准制约和监督的切入点，遵循导向性、有效性、系统性原则。

1.要着力于增强专门监督机构的权能。一是强化垂直领导。赋予专门监督机构依法独立行使职权的权力，给予财政和人事支持，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时向上级领导报告;赋予专门监督机构的权责要对应，不能权力小责任大;派驻各级各政府机构内部的专门监督主体只对派出机关负责，避免内部监督形同虚设。二是扩大巡视覆盖。赋予并支持专门监督机构对所辖区域内的所有人员、地方、部门、企事业单位都可进行巡视的权力。三是提升业务素质。专门监督部门要以转思想、转职能、转方式、转作风的新要求为抓手，不断提高业务素质和本领。

2.要着力于在实践中依法清权确权。一是依法审核“权力”。按照“谁行使、谁清理”的原则，对没有法律依据的行政权力一律取消。二是依法界定“权限”。各职能机构应明确权责、程序和法律后果，细化和量化自由裁量权，降低权力异化的风险系数。三是依法固定“流程”。各职能机构应依法将权力运行的范围、程序、时限、意外事件、相对人的权利和救济途径等内容予以明确并公示，使干部群众一目了然。

3.要着力于形成依法监督的合力。一是支持和保证专门监督机构依法开展廉政监察、执法监察和效能监察，有效防范违法违纪行为的发生。二是支持和保证人民群众的依法监督，健全来信、来访、来电、网络及明察暗访“五位一体”的投诉举报机制，完善“保护举报人”制度。三是支持和规范报纸、电视、网络等媒体的舆论监督，形成对权力制约监督的强大合力。

(四)强化惩腐高压态势，发挥以法治规范行政权力运行的威慑作用

十八大与十七大安排部署的不同之处在于“坚持惩防并举，近一个阶段特别强调惩治。”重点在于四度:

1.要加大打击力度。要坚决查处以权谋私的行为;坚决查处不作为、乱作为、推诿扯皮、“中梗阻”的问题;坚决查处野蛮执法、粗暴执法等问题。

2.要提高查处速度。要坚持露头就打，猛追猛打，让权力异化者没有机会和时间掩盖和外逃。

3.要保持对不正之风的零容忍度。要按照党的群众路线教育实践活动要求，对照“四风一顽症”方面存在的问题，重点对《党风廉政建设责任制》的落实情况和领导干部的工作作风状况进行监督检查，保持零容忍度，并迅速及时地通报典型案例。

4.要加强执法追责深度。对那些无法坚持有法必依、执法必严、违法必究、独立办案原则的专门监督主体要加大追责深度，一撸到底，从而杜绝有案不报、知案不察、察而不实和浑浑沌沌的工作态度。

以法治思维和法治方式规范行政权力运行是一项系统工程，只要以踏石留印、抓铁有痕的劲头持续抓下去，就一定能够让人民群众看到我省在以法治规范行政权力运行方面取得的实际成效。

(中共吉林省委党校)