公共部门人力资本理论介绍

第三节　公共部门人力资本理论

一、公共部门人力资本的概念及其涵义

1.公共部门人力资本的涵义。

公共部门的工作人员在经济转型中的作用机理越来越远离微观干预，其对成本—收益分析的理性化程度逐渐提高，也就是公共部门工作人员更加注重以最小的投入获得最大限度的宏观经济增长拉动效应。

公共部门人力资本，可界定为公共部门工作人员为了实现公共服务的目标，后天获得的具有经济价值和社会价值的知识、技术、能力和健康等因素之整和。公共部门人力资本作为人力资本的一种重要类型，它具有和一般人力资本相同的一些内涵，比如体现经济价值的知识、技术、能力、健康和努力程度等因素。但是，在这些要素之中，最为核心的是公共部门人力资本充分运用公共权力为公民个人或其他组织服务的能力。在经济转型期，突出表现为制度创新能力、体制协调能力和宏观调控能力等。

公共部门人力资本必须以公共部门的工作人员为载体，但是，由于人力资本所要求具备的知识、能力、技能等要素需要通过投资形成并需要一定时间段的积累，尤其是公共部门人力资本对社会经济增长作用的发挥还必须以公共权力为基础，所以，公共部门人力资本的外延是所有的公共部门工作人员，其中，更为重要的是国家公务员。

2.公共部门人力资本的特征。

公共部门人力资本除了具有人力资本的一般特征外，还具有其独有的特征：

第一，公共部门人力资本具有社会延展性。这是公共部门人力资本最重要的特征。它是以公共权力为基础、以社会资本为中介的。公共部门人力资本水平的提高，有助于培育公共部门与社会之间良好的信任关系、互惠规范和参与网络。

第二，公共部门人力资本具有成本差异性。这就决定了公共部门人力资本在产权上不十分明晰，在成本上具有差异，一方面公共部门人力资本的产权和成本与公共部门密切相关，另一方面又是通过个人的自身努力和投资形成的，具有很大程度上的私人性质。

第三，公共部门人力资本具有绩效测定的困难性。因为：（1）公共部门人力资本的产出大部分是非物质的；（2）公共部门人力资本的产出具有外部性；（3）公共部门人力资本的产出是延迟的，只有在一定时期之后才能显现出来。因此，经济学家称其为“非市场产出”。

第四，公共部门人力资本具有收入与贡献难以对等性。其贡献无法用劳动边际生产率或生产要素贡献率确定。公共部门人力资本所获得的工资、奖金等收入只是其所付出成本的一种补偿，按照其贡献支付应得到的收益是相当难以测定的。

第五，公共部门人力资本具有市场交易不充分性。公共部门人力资本承载着合法的公共权力，公共权力在一定条件下转化为公共部门工作人员的人力资本，这使其发展成本与自身私人投资成本出现差异。所以，在市场交易中，公共部门人力资本受到更大的限制。

二、公共部门人力资本产权理论

1.公共部门人力资本产权的概念。

公共部门人力资本产权被定义为在市场交易过程中，公共权力的所有者和使用者针对公共权力使用者的人力资本的所有权及其派生的使用权、处置权和收益权等权利的归属依法生成契约而分别拥有的一系列权利。

这个概念有四层含义：其一，公共部门人力资本产权的实现无法与市场交易相脱节；其二，公共部门人力资本产权是产权主体（公共权力的所有者和使用者）对产权客体（公共权力使用者的人力资本，或称公共部门人力资本）的行为权和收益权；其三，公共部门人力资本产权是一组以公共部门人力资本所有权为原点的权利束；最后，公共部门人力资本产权在本质上是一种人力资本与非人力资本（公共资源）的特别市场合约，它所界定的产权主体之间的关系是一种“委托人—代理人”关系。

2.公共部门人力资本产权的性质。

由于公共部门人力资本产权是一种“特殊市场合约”，致使其存在着不同于一般人力资本产权的更为复杂的特殊性质：（1）产权交易的非最优性。公共部门人力资本产权的实现依赖于交易，但是，交易费用和交易双方有限理性的客观存在使得交易契约具有非最优性。（2）产权收益的递增性。首先，在公共部门使用、处置其人力资本的过程中，人力资本的使用价值会通过不同的途径不断激增；其次，公共部门人力资本具有溢出效应，能够改变公共部门内的其他要素及其组合，从而使得公共部门的规模效益递增。（3）产权的强外部性。公共权力对于公共权力的使用者而言是具有强外部性的资源。在公共部门，人力资本拥有公共权力的使用权，当人力资本使用公共权力的时候，其所产出的产品及服务都将产生强外部性。（4）产权的相对残缺性。由于公共部门的公域性质，人力资本产权在进入公共部门时，某些权利必将受到限制甚至被删除。这主要体现在剩余价值索取权上，人力资本不能通过分享利润用于再投资获得非人力资本产权。

3.公共部门人力资本产权的运作。

所谓公共部门人力资本产权的运作，实际上就是通过交易人力资本产权，使人力资本在公共部门内得到合理的配置，从而使交易双方受益的过程。

在市场经济条件下，公共部门人力资本产权的运作首先应在法律框架及具体制度安排上保证公共权力的所有者和公共权力的使用者都能拥有合法的人力资本权能权益，即做到产权清晰。产权清晰化后，再通过市场机制进行交易。而市场交易又是以契约为形式完成的，因此，公共部门人力资本产权的运作离不开一个运转有效的契约机制。一旦交易契约得以订立，它便应该得到相关法律的保护，从而消除在履行契约的过程中，人力资本产权主体中的一方对另一方的权益故意侵害的现象。也就是说，公共部门人力资本产权的运作中还得有一个保障机制。当然，保障机制并不限于法律保障，它还涉及宏观层面上的社会保障。

可见，在市场经济条件下，公共部门人力资本产权的运作必须以上述市场机制、契约机制和保障机制为基础。

第一，建立向非人力资本产权转化的合法通道，以保证公共部门具有进行特殊的或一般的人力资本投资的积极性，以及吸引市场上高素质、专业化人力资本加盟的内聚力。公共部门对人力资本的再投资也应遵循“谁投资，谁收益”的原则，分享人力资本的收益权。而公共部门的人力资本也不能简单地看作是“公有财产”，对公共部门组织成员个人投资和积累的人力资本份额应在法律上给予正面认可。另外，公共部门急需的高素质、专业化人力资本可以通过开放的人力资本市场公开招聘、择优录用，在进入公共部门后，这些人力资本可凭借其产权获得“市场平均水平”的收益率，甚至可按照聘用合同获得“超额收益”。唯其如此，才能保证公共部门具有正向选择、开放畅通的人力资本形成通道。

第二，在公共权力的所有者对公共权力的使用者严密制衡的治理结构下，建立真实反映人力资本收益和绩效的激励约束机制。公共部门中，公共权力的所有者既要激励公共权力的使用者的人力资本输出，又要约束因公共部门特有的激励不足而导致的人力资本产权的边际替代。公共部门无部门剩余可言，在剩余索取权被删除又无其他权益激励的情况下，公共部门人力资本可能利用公共权力扩大“在职消费”，或者过度使用权力导致权力腐败。所以，激励机制和约束机制是并行的两条线。一方面，公共部门可使用物质和精神刺激的手段，或是通过改变职员的工作性质、改善职员的工作环境、赋予职员更多的自主权等方式满足职员的偏好并适应职员人力资本价值升值后的需求；另一方面，公共部门应采取内外联合的途径保证职员合法地使用公共权力：于内，进行内部财务审计和工作绩效评估；于外，建立信誉评估、服务质量听证、舆论评价等监督机制。我们必须时刻认识到，激励与约束同等重要，不可偏废。

第三，积极选择和恰当制订适应公共部门情况的人力资本运营模式和战略规划。这一策略尤其应借助公共部门的知识创新体系，特别是教育培训系统和政策前瞻来进行。这涉及到：由职位和预算控制向完善工作分类和薪酬制度转变；在确定人力资本责任和控制成本的基础上，通过区分核心工作、专业技术性工作和临时性工作来制定不同的人力资本的进入及管理的方式，如区分常任制和聘任制等；提供职员培训机会不仅成为人力资本再投资的途径，而且也成为人力资本激励的一种方式；建立人力资本的市场信息和内外部评估系统；重塑公共部门的组织文化和团队精神，实现各方利益的帕累托改进。

第四，实现契约化管理和部门内的集体协商制度。契约化管理遵循的是人力资本产权运作的契约机制，前文已有述及，这里主要探讨一下集体协商制度。集体协商是公共部门与其职员的代表所进行的有组织的修改、订立人力资本产权契约的过程。它的价值体现在尊重公共权力使用者的合法权利（时下，更体现为合宪的权利）及参与内部管理和决策的能力。集体协商之始应确定进行协商的主体、协商的程序及内容；集体协商之后所形成的决议或契约合同受法律保护，其执行也应在法律的监督之下；集体协商的过程是“阳光”的，须建立公众监督、公开听政的机制。

第五，尊重公共权力所有者的产权，建立防止公共权力所有权产权缺乏的机制。产权经济学家认为，产权清晰到个人是最经济的，个人产权主体有动力多渠道地实现产权的保值增值。然而，并非所有的产权都能如此，公共权力的所有权在实际中便只能清晰到公共部门及其领导者，这是政治学意义上的“委托—代理”关系所决定的。所以，建立一个防止公共权力所有权产权发生转移而导致真正意义上的公共权力所有者的利益受到侵害的机制是刻不容缓的。在这个机制中，代理人（公共部门的领导者）必须由委托人（公共权力的法定所有者）选举、投票产生，选举过程受公众的监督；代理人的各项在职行为必须通过顺畅、合法的渠道予以公开，接受委托人的监督，防止“内部人控制”问题；委托人应减少委托环节，避免其真实意愿步入“合法失真”的陷阱；委托人还应尊重代理人的合法权益，在激励约束机制中求得与代理人的理性共存。

【案例】

S市自来水公司的人力资本积累之道

S市自来水公司在长期的公司治理过程中，形成了具有其特色的人力资本积累之道，在很大程度上实现了人才“进得来、留得住、用得了”，公司绩效也因此连年高速增长，成为S市的公共部门中影响较大的部门之一。其人力资本积累的特色主要表现为以下几个方面：

一、公司的人才理念

1.不求百分百人才。

公司管理层认为，人才的使用以适用公司标准为最好。太优秀的人才，不见得一定对公司有用。当然，优秀的人才中愿意认真工作的人也不少，可是难免有人会在工作一段时间后埋怨：“在这种公司工作，埋没了我的才华，真倒霉。”然而，如果换成一个水平一般的人，他却会很感激地说“这个公司蛮不错的”，从而尽心竭力地为公司工作。可见，后一种状况是管理层更愿意看到的。所以，使用过高水准的人可能是不适宜的。“适当”这两个字很要紧，适当的公司，适当的部门，招募适当的人才。虽然公司所使用的人才并不能达到100分，但达到80分是不成问题的，达到80分有时候反而会更好。

2.用心培养人才。

公司管理层基本上形成了共识：优秀的人才很难“捡到”，也很难“控制”，最好自己用心去培养。每个人都要经过训练，才能成为优秀人才。只有在人心甘情愿接受严格训练时，才能达到理想的目标。相反，若一个人有再好的天赋资质，但不肯接受训练，那么他的素质也就将无法发挥。一个领导者想使自己的部下发挥与生俱来的良好素质，就必须实施严格的训练。但还要留意训练方法，这也是领导者的责任。

3.人才培养的关键是确立“目标和方针”。

管理者培养人才，最重要的是确立“组织的目标和发展方针”这样一类的基本原则，也就是说，必须有正确的管理理念和使命感。公司的管理理念如果明确，管理者就能基于这种理念和方针达成有效率的领导，职员也可以遵照这种理念和方针来判断是非，如此一来，人才自然容易培养。如果没有管理理念和方针，管理者的政策缺乏一贯性，易于被热情和感情左右，当然不容易培养出真正的人才。

管理者还应该经常向他的下属解释他的管理理念和目标，使他们能够彻底了解，使它存在于每位职员心中，与他们融为一体，才会产生效果。同时，还要让职员有实际了解管理的机会，也就是说，管理者必须以身作则，借助日常作业逐渐启发职员对管理理念的认识。

另外一件更为重要的事情是，管理者应该充分授权给职员，使其能够在自己的责任和权限内，主动进取、勇于负责。培养人才的目的，不外乎造就人才，所以不要只是发号施令，这样只能培养一些只会听从吩咐而工作的庸才，无法激发职员和部属的能力。

4.人才的启发式训练。

事务交给部属处理，难免会因其考虑不周或技巧不够，而造成一些缺憾。在这种情况下，管理者总会习惯性地指示部属应该如何去做。当然在遇到一些重大问题的处理上，管理者绝对有必要指明具体的行动方向或指出可依循的原则。但问题是，如果指示过于详尽，可能使部属养成不好的习惯，形成依赖心理，唯命是从，不愿开动脑筋。一个命令一个行动，只是机械性地工作着。训练人才最重要的是要让他们多动脑筋，多思考，然后自己制定计划和策略，付诸实行。能独立自主，才能独挡一面。一位管理者最重要的工作就是要启发部属自主的能力，使每个人都能独立作业，而不是变成唯命是从的傀儡。

5.危机时刻也是育人的大好时机。

一个组织在发展过程中很可能会陷入困境，此时，组织的绩效大幅度下降，职员士气低迷，社会认可度也迅速降低。当组织处于这种危机时刻时，不能只是干着急，应以积极的态度去面对。组织可以用人为的力量使组织从困境中走出来，最起码，这是一个教育职员和强化组织体制的大好机会。

6.注重职员意识

如果想要你的朋友来公司工作或者帮忙，那么最好先问问他：“你到我的公司来，是否有职员意识？如果有，欢迎你；否则的话，你最好不要进公司来，在外面帮帮忙就可以了。”如果不是事前有言在先，他就会成为你公司“内部的朋友”，而不是你的职员。一旦出现这种情况，当彼此的意见对立时，因为你要顾及到朋友之情，本该严肃处理的事情也无法严肃处理了，甚至你决断的时候，他会不同意，进而产生对立，这样的对立比一般同事的对立更容易涣散人心，影响士气。

7.不充当猎头的角色。

公司管理层共同约定：不挖别人的墙角。在公司的职员中，当然有辞去其他公司的职位自愿来公司工作的，可是公司一向都不去主动挖人墙角。其中的一个原因是挖墙角挖来的人，不一定全部都是优秀人才，虽然可以信任的的确不少，可是还是有些不可靠，所以，还是不做为好。

上述几点已经成为S市自来水公司在人力资本积累方面的指导思想。

以引进人才为例，公司人事部负责人对公司的人才理念作了阐释。他说：“所谓人才，不一定就是指高学历、高职称的那类人。受过教育的当然好，不过我们要视岗位而定，我们的150位管理人员，知识结构高一些，95%以上都是大学本科以上学历。其他岗位如全自动设备的维修，也需要高学历的，起码要有大学本科毕业的文化程度，否则是难以胜任的。人才是否优秀，要看他是否有发展的潜力，是否能适应公司的发展要求。优秀人才在相对意义上说就是那些高素质、高智力，能适应组织文化，能为组织创造效益的人。”他所强调的便是公司特别强调的“适用”人才。

该公司下属的一个部门，1993年成立，当时只有5名筹建骨干人员，后来的人员都是通过招聘进来的。最初通过报纸广告的形式向社会公开招聘，择优录用了一批职员，使公司有了基本职员，然后针对个别空缺，以参加人才交流市场、大型人才交流会及网络查询等方式单独招聘。这些人员首先必须清楚和接受公司确立的组织文化，并以此来要求、鞭策自己，形成良好的习惯。这样，公司便逐渐拥有了一批优秀的人才。首先让职员执行明确的组织文化和组织精神，这又是该公司的人才理念之一。

二、在职培训

该公司的培训，尤其是对公司职员的在职培训是十分受到重视并且相当有效的，其在职培训可以用5个目标、6个要点、3个阶段来概括：

5个目标是：把完成业务目标的重点具体化，诱导每一位职员的日常行为不断进步；把职员培养成“内省思考的人”；让职员自动设定目标，促进自我启发的意念；职员的培养是长期的；向公司总目标的完成迈进，确立强有力的统一机制。

6个要点是：不怕权限的委让，尽可能放权；让职员参与计划；不是训练，而是沟通；互相信赖的风气；真正的团体不仅是和谐的集团，集团中的职员除了要和睦之外，还要充满活力，积极进取；以现实的尺度决定训练基准。

3个阶段是指该公司职员的在职训练一般经过计划、实施、检查3个阶段。

第一阶段：计划拟定阶段

这一阶段要让职员树立起积极工作以获得成长的信念，让职员了解自己努力的重点，给职员提供发挥全部才能完成工作的机会和环境。为了能够拟定正确的训练要点，公司特别注意以下问题：

1.为了确实掌握职员的职责，要把工作一件件列出来。

2.将完成工作所需的标准知识和技能，一一具体地写出来，即设定指导标准。

3.找出需要。针对第二项，将目前的工作情形、工作成果、完成程度，一一加以检查，同时假定他从事高一层次的工作还缺乏什么，并指出需要指导的地方。

4.对既定的需要项目，确定哪些在职训练即可，哪些需要在外研讨。

5.准备个别谈话，了解职员的意向，并促使他们提出改善工作的方案和疑问。

6.个别谈话，确立职员的业务目标及自我开发计划和在职训练计划。

7.训练安排一定要适合职员的能力水准。具体说，对进入公司2～3年、不能独立完成工作的，要设法找出他的专长，拟定从辅助工作到独立工作的计划；对于5～6年、能独挡一面的中坚分子，着重指导他如何完成业务目标；对于候补主管或工作老手，除了让他们完成好现有的工作外，还要研修更高一级工作的知识和技能，扩大职权范围，接触更广泛的业务面。

第二阶段：实施计划阶段

在职培训的核心是“日常管理就是训练”，所以实施均以此为基准，具体的指导方法有：

1.以身作则。

2.有效的教育方法，分为四个阶段：让职员做学习的准备；说明工作以使职员了解计划；让他们自己做；观看他们的工作结果。

3.职员在工作上所犯的小过错应该放过，不再提起。

4.为了工作的顺利进行，应给职员多留一些自主的余地。

5.在培训期间相互检查目标完成的程度。

第三阶段：检查总结阶段

在职训练的最后阶段，是由指导训练的主管对训练工作进行检查总结，其步骤和方法为：

1.让受训人员自我评价受训期间的业务成果。

2.主管做出评价。

3.根据签署的资料准备与职员的面谈。

4.针对指导和评价与职员面谈。

公司除了在职教育培训外，还有“自我开发训练”，包括三种：（1）以个性为基础的无意识自我开发；（2）为了解自己缺点、弥补不足而进行有意识的自我开发；（3）为了完成较高层次的目标、自行选定必要的开发课题、有目标依据的自我开发等。自我开发会得到上司的指导、关心和公司的制度保障。

对此，公司人事部负责人说：“培训是人力资本形成与增长的手段之一，通过培训，可以改变职员的工作态度，更新技能，改善知识结构，从而激发他们的创造力和潜能。具体说来，我们采取‘送出去，请进来’的办法进行培训。一是公司每年定期选送一批职员参加出国培训，现在管理人员中已有近1/3的人去过国外进修和培训；二是请进来，即在公司内进行培训。培训的内容包括熟知组织目标、方针、产品知识、消费心理、行为举止、说话艺术等等。我们之所以要不断地分期分批地组织职员培训，就是要培养全体职员的责任感、使命感和归属感；不断地给他们创造发展机会，使他们形成与公司同舟共济的价值观，在合适的岗位上发现自我，表现自我。从公司未来发展的角度看，教育和培训跟上了，人才就具有了连续性，公司就有了希望，而且凝聚力也会大大加强。”

三、适时激励

良好的激励机制是人才管理中最为重要的。公司创建之初制度不够完善，无法调动职员积极性。后来，公司采取了相应的激励措施：工资与能力挂钩，津贴与特殊岗位相联系，奖金根据贡献大小而定。人事部门发现，奖金的杠杆作用尤其不可小视。在实际操作中，奖金发放遵循下列原则：首先，奖金的发放与职位高低没关系，干得好的多拿，干不好的不拿，为的是使大家明白，要想多拿奖金，不是靠提高职位，而是要多创佳绩。其次，做到及时奖励，充分显示奖金的激励作用，事实表明，奖金发放及时与否，作用是大不一样的，迟到的奖励与不奖励没有太大的分别。第三，奖金不固定，随职员贡献的多少随时调整。第四，奖励公开，以此激励后进，真正发挥奖金的作用。

四、留住人才

在S市，各种组织制度和人事制度并存，人才可选择的余地很大，公司目前已经开始面临S市人才流动性高的现实，并采取措施留住人才。对于留人之道，公司管理层认为，高薪是重要的一个方面，但不是全部，组织凝聚力和给职员更多的发展空间更重要。还有，要创造一个良好的工作环境，包括：提供良好的福利待遇，如住房、保险等；提供出国深造或培训的机会等。正如一位管理者所说，“管理是组织的核心，而人的管理又是所有管理的核心。人才是公司的‘软件’，必须不断改善软件和软件运行的环境，增强其功能，才能让组织这部机器运转得更为顺利。”

（此案例改编自管理营销资源中心（www.mmrc.net）的相关案例材料）

◎思考题

1.你认为S市自来水公司人力资本积累的核心理念是什么？

2.试分析S市自来水公司是如何应用人力资本理论进行管理的？

3.你如何评价S市自来水公司的人力资本积累之道？