宏观行政关系的具体构成与主要内容

一、宏观行政关系的具体构成与主要内容

由表7-1以及前文所述可知，所谓宏观行政关系，包括中央政府与地方政府之间的关系、地方政府间的关系、非同一政府的部门间关系，同时又包括宏观的纵向行政关系与宏观的横向行政关系两大类。因此，具体地，宏观行政关系可以细分为中央政府与地方政府之间、地方政府之间的纵向关系，同级地方政府之间、不具有隶属关系的不同级地方政府之间的横向关系。由前文可知，其实这还应该包括宏观的政府部门间关系，不过，由于这类关系不过是相应政府间关系在不同部门(行业)间的具体体现，因此，这类部门间关系在本书将并入相应的政府间关系范畴进行分析。这一点已经在本章第一节加以说明。

(一)纵向行政关系

1.具体构成

宏观的纵向行政关系具体包括中央政府与地方政府间关系(简称“中央与地方关系”)、地方政府间纵向关系两类。

(1)中央与地方关系

中央与地方关系历史悠久，自地方政府产生、统一国家形成之时就有了。^[4]统一国家的形成，意味着完整的国家利益出现，中央政府是这种利益的实现者和维护者；与此同时，地方政府的出现，在表明国家所管辖的范围将更为广大的同时，也表明国家总体利益不得不面临地方局部利益的挑战。^[5]中央与地方关系就是在中央政府所代表的国家整体利益与地方政府所代表的地方局部利益的辩证统一关系中形成、发展和演变的。在某种程度上，中国几千年封建社会王朝更替的历史，也是中央与地方关系兴衰嬗变的历史。一个新的王朝的兴起，代表着新的中央与地方矛盾体的产生；王朝的强盛时期，也是中央与地方关系的和谐时期；而王朝走向衰落直至灭亡的时期，也是中央与地方关系紧张直至中央与地方这对矛盾体破裂的时期。也就是在这个意义上，有的学者认为中央与地方关系是一个国家生死攸关的问题。^[6]鉴于中央与地方关系的至关重要性，分析一个国家的行政关系，首先要分析这个国家的中央与地方关系，而不论这个国家是单一制国家还是联邦制国家，是集权制国家还是分权制国家。

中央与地方关系这一矛盾体的双方是中央政府和地方政府。中央政府是活动范围覆盖全国的行政机关，包括在全国范围内总揽国家政务的机关和负责国家各部门管理的机关。前者如内阁、政务院、国务院、部长会议、联邦执行委员会等，后者如各个部等。在整个社会管理体系中，中央政府处于最高也是最核心的地位。不论是在单一制国家，还是在联邦制国家，国家与社会发展的主要权力都掌握在中央政府手中。地方政府是国家出于有效管理的需要，将全部国土划分为若干有层次的行政区域，并相应地设立政权机关的产物。从字面意义上理解，地方政府就是某个“地方”的“政府”，是这个“地方”的“政府”，就不会再是那个“地方”的“政府”，也就是说，地方政府的权力受管辖范围的限制，它只能在所辖行政区域内行使权力，而不能超越其所管辖的行政区域。地方政府这个最本原的意义，使得它在与中央政府区分开来的同时，也与中央政府形成辩证统一的矛盾体。

地方政府受其所管辖范围的限制，只可能代表地方的局部利益，它没有动力也没有义务去代表国家的整体利益，而一旦由地方政府来代表国家的整体利益时，也就是国家的中央与地方关系最不正常之时，不是抑制地方政府的积极性，就是地方政府取代原来的中央政府成为新的中央政府，所以，关键问题就是怎样处理好中央与地方的关系，既不至于使地方政府失去其最本原的意义，又不至于使其各自为政。也即是说，要处理好中央集权与地方分权的关系。中国学者薄贵利在其专著《集权分权与国家的兴衰》中，对市场经济和民主政治经济条件下，我国中央政府集权与地方政府分权的“度”作了分析，认为中央集权的上限是:不能导致某个国家领导人个人的过分集权和独断专行，也不能导致某一国家机关的过分集权和独断专行。下限是:不得侵犯和剥夺地方的自主权，不得侵犯和剥夺企事业单位和社会团体的合法权益，不得侵犯和剥夺公民的合法权益。地方分权的上限是:在政治上，不得危及国家统一、主权和领土完整，不得损害国家统一的政治、法律制度，不得损害中央的合法权威；在经济上，不得损害国家统一的社会主义市场经济体系的形成、建立和发展。下限是:不得侵犯和剥夺公民的合法权益，不得侵犯和损害企事业单位的合法权益，不得侵犯和损害社会团体和社会中介组织的合法权益。^[7]

(2)地方政府间纵向关系

地方政府间的纵向关系是具有隶属关系的上下级地方政府间关系。世界上绝大多数国家出于行政的需要，将自己的国土划分为若干有层次的行政区域，并相应地设立行政组织，即地方政府。这样，地方政府的设置是有层次的，除个别小国的地方政府只有一个层次外，各国地方政府的层次一般至少有两级，最多有四级以上的，但以二级或三级居多数。地方政府层次的多少，通常与一个国家的大小相对应，面积小、人口少的国家通常设立两级地方政府，面积大、人口多的国家通常设立三级或四级地方政府。大体说来，各层级地方政府可以归为三类:一是对辖区内居民承担直接服务与管理的基层行政单位；二是直接接受中央政府监督、领导的地方最高行政单位；三是介于上述两者之间的中间层次的地方行政单位。^[8]后两种行政单位对辖区内居民的管理、服务，除直接承担少量的任务外，主要通过基层或下一级行政单位来实现。

各级地方政府间形成的纵向关系模式和格局，在很大程度上受制于中央和地方的关系。如果在中央和地方关系上实行联邦制，那么，地方各级政府间主要存在法律上的指导关系，权力上的领导制约关系比较弱。这是因为在联邦制国家，各级地方政府的权力不是上级政府让与的，而是由法律规定所赋予的。比如在英国，各级地方政府(包括地方议会)都是自治的、独立的，它们之间的关系不是等级关系或从属关系。^[9]再如，在美国，虽然州宪法规定州政府有权审核下级政府的财政收入，有权纠正或制止下级政府不适当的行政活动，但是州宪法也明确规定:下级政府可独立地行使法定的管理权力；州政府可以派人视察下级政府的工作，但无权直接控制下级政府。州以下的各级地方政府的权力不是来自于州政府，而是来源于州议会所制定的法律，因而，这些地方政府是具有公法人地位的政府单位，可独立地行使法定的权力。

如果在中央与地方关系上实行中央集权制，则地方各级政府间的纵向关系就是一种领导与被领导、制约与被制约的关系。这是因为最高一级地方政府的权力来源于中央政府，下级地方政府的权力来源于上一级政府，权力的来源是自上而下的授权。如2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条明确说明，县级以上地方各级人民政府行使的职权中包括:执行本级人民代表大会及其常委会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，制定行政措施，发布决定和命令；领导所属各级工作部门和下级人民政府的工作；办理上级国家行政机关交办的其他事项。这些内容充分表明，我国地方政府间纵向关系本质上是下级隶属上级或服从上级的关系。

从前文分析中我们可以看出，中央与地方关系在宏观行政关系的纵向关系中居于核心地位，直接决定着整个宏观行政关系纵向关系的基本格局。因为中央与地方关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式，从而也就决定了地方政府体系内部各级政府之间的关系。^[10]

2.主要内容

(1)政府间权力关系

纵向的政府间权力关系是纵向政府间行政关系的基础，它决定着中央政府与地方政府的各自地位和职权范围。纵向各级政府间的权力关系受到国家结构形式(单一制、联邦制等)以及与此相关的宪法和法律的制约和影响。显然，联邦制国家的政府间权力关系与单一制国家的政府间权力关系存在很大差异，前一种关系中的下级地方政府权力一般要比后一种关系中的下级地方政府权力更独立，也更强大。就当今世界大多数国家而言，纵向政府间权力关系的基本格局均以宪法和法律对中央与地方的职权划分为基础。但在实际操作中，由于受到社会、经济和政治生活多种复杂因素的影响，纵向政府间权力关系很难与宪法、法律的规定完全相一致，甚至可能突破宪法、法律的规定，从而导致宪法和法律的补充或修改。实际的纵向政府间权力关系是现实社会经济和政治发展具体要求的反映，能反映纵向行政关系的变化和走向。在政府间职权范围已经划定的情况下，实际的纵向政府间权力关系主要体现在纵向政府间财政关系上。

(2)政府间财政关系

财政关系是一国行政关系的核心，它直接决定着行政关系的现实运行状况。所以，通过考察各国国内政府间的财政关系，就能比较清楚地认识各个国家内部各级政府的实际地位和相互之间关系的状况。政府间财政关系总体上是社会经济发展的反映，在具体的纵向政府间财政关系的形成上，中央政府的财政政策起决定作用。

财政是一切政府行政活动的基础，因此，在中央政府与地方各级政府之间的财政分配，直接决定着中央与地方各级政府实现其职权的能力，从而决定中央与地方各级政府在整个管理公共事务活动中的地位和权威。许多西方国家为适应国家垄断资本主义的发展，加强中央集权，但这种集权不是通过修改宪法、重新划定权力范围而实现的，而主要是通过中央与地方之间财政关系的调整来达到的。例如，美国1913年通过的第十六条宪法修正案，批准了联邦政府征收个人所得税，而个人所得税后来逐渐成为美国税收体系中收入最多、所占比重最大的税种。与近一半收入来自销售税的州政府和近3/4收入来自财产税的地方政府相比，美国联邦政府对个人所得税的有效占有使得它成为最大的收入获得者。联邦政府财政收入大增后，加强了对州和地方政府的财政支持。1927年，联邦政府的财政援助只占州政府收入的不到5%，在地方政府的收入中所占比例不足1%；到了1978年，这种补助在州一级的比重上升到了超过22%，而在州以下地方政府总收入中所占比重也超过了9%^[11]。由此，美国联邦政府通过对州、地方政府的财政援助，加强了中央集权。用一句很形象的话来说，就是“联邦政府利用拨款体制来贿赂州和地方政府以实现联邦的目标”^[12]。

(3)政府间监控关系

政府间监控关系以中央和地方的关系为基础。如果在中央和地方关系上实行集权制，那么，政府间监控关系是单向的，即只存在中央对地方、上级政府对下级政府的监控；而如果在中央与地方关系上采用地方分权制，则政府间监控关系是双向的，不仅中央可以监督地方，上级政府可以监督下级政府，而且地方也可以监督中央，下级政府也可以监督上级政府。另外，在实行地方分权制体制下，地方各级政府也会存在横向监控关系。由于横向的地方政府不存在上下级关系，因而不存在行政上的直接监督和制约，我们这里所说的横向监控关系是指各级地方政府通过采用司法手段保护自己利益的同时，对相关的地方政府起到一定的监控作用。^[13]

政府间监控关系对行政关系的良性运行有着至关重要的作用，实行分权制的国家，越是在分权的时候^[14]，越应该重视政府间监控制度的建设。英国是实行地方分权制的国家，其中央与地方政府间以及各级地方政府间不存在领导与被领导、命令与服从的关系，但是英国的行政关系却非常有序，没有出现地方政府各自为政的问题，其奥秘就在于英国有一套非常健全的行政监控制度。中国学者林尚立在其著作《国内政府间关系》中，对英国的行政监控制度作了详细的介绍，从中我们可以窥见一斑。^[15]

改革开放前，我国实行中央高度集权体制，中央对地方实施强有力的监控，这在保证地方服从中央、全国一盘棋的同时，也限制了地方的积极性和主动性。改革开放后，为调动地方政府的积极性和主动性，中央向地方放权，各级地方政府层层向下放权，这激活了中国的行政关系，但在放权的过程中没有建立有效的政府间监控制度。目前，我国行政关系中出现的种种中央政令不畅现象的一个重要原因就在于此，即没有重视放权过程中的政府间监控制度建设。

(4)纵向政府间的合作关系

纵向政府间的合作关系是中央或上级政府与地方或下级政府为解决一些重大问题而建立的合作关系。由于是在有隶属关系的上下级政府间展开的合作，上级政府享有制度和资源上的优势，所以，这种合作关系实质上是中央或上级政府与地方或下级政府共同完成中央或上级政府的政策目标。

纵向政府间的合作关系主要有委托性合作、协议性合作、计划性合作、参与性合作四种形式。^[16]

第一，委托性合作，即中央或上级政府通过政府拨款的形式委托地方或下级政府负责处理某一方面的社会事务所形成的合作关系。这种合作关系在联邦制国家比较普遍。地方或下级政府接受拨款后，就必须在中央或上级政府的指导下，完成有关事务。美国联邦中央政府就经常通过这种形式参与州政府和市政府的行政，合作解决一些重大社会问题。

第二，协议性合作。这种合作与委托性合作不同，委托性合作主要是通过委托与下级形成合作关系。协议性合作大多是出于解决各级政府都面临的重大问题所形成的合作，如治理大气污染、建设全国性的公路等。在这种合作中，上级政府会有一定的拨款，但这种拨款的性质与委托性拨款的性质不同。

第三，计划性合作。这主要是指地方或下级政府为了完成中央或上级政府制定的计划，通过参与计划的实施与中央或上级政府形成合作关系。这种合作关系在单一制国家比较常见。在单一制国家，履行这种合作是地方或下级政府义不容辞的责任。经济的国有化或经济的计划化，都会促进这种合作的广度和深度。

第四，参与性合作。这种合作是指地方或下级政府在参与中央或上级政府的决策或政策执行中所形成的合作。英国从1974年开始，中央政府运用地方政府参与中央决策的方法，促使地方政府与中央政府合作，对决定承担义务。当时设立了地方政府财政协商委员会。通过这个机构，地方可以与中央政府就重大的财政或经济安排进行磋商与合作，承担有关的义务；中央的财政各部门可直接与地方政府发生联系。

从以上四种合作形式中，我们可以看出委托性合作、计划性合作、参与性合作是地方或下级政府接受中央或上级政府的委托、参与中央或上级政府的计划和决策而形成的合作关系，事实上是地方或下级政府协助中央或上级政府完成中央或上级政府的政策目标。协议性合作中虽然中央或上级政府的主导作用不是那么明显，似乎是双方共同完成双方面临的共同问题，但解决问题的主要受益方仍是中央或上级政府，这种受益不仅指经济意义上的受益，更有政治意义上的受益。

(5)地方政府的层级

地方政府的层级是宏观行政关系研究领域的一个重要问题。地方政府层级的设置影响宏观行政关系的运行，反过来，宏观行政关系的运行状况也会影响到地方政府层级的设置。例如，我国目前的地方政府层级主要是四级制:省—市—县—乡(镇)政府。在省政府与县政府之间设立地级市政府，即实行“市管县”体制，这是我国20世纪80年代以来对地方政府层级设置的重大改革，在改革之初起到了沟通城乡经济联系的作用，促进了经济发达“市”政府与农业“县”政府间关系的良好发展。但随着市场经济的发展，特别是县域经济的异军突起，这一地方政府层级设置逐渐暴露出一些问题。在实施过程中，“市领导县”体制实际上主要是为市区服务的，它常常通过行政手段截留审批指标、财政资金、工程项目给市区，从而形成了所谓的“市压县”、“市挤县”或“市刮县”等问题。这些问题恶化了“市”政府与下辖“县”政府之间的关系。反过来，“市”政府与下辖“县”政府间的关系恶化也引发了地方政府层级设置的变革。虽然目前没有明确取消地级“市”政府对“县”、“县级市”政府的领导关系，但已有一些地方做出了相应的改革，使得“市管县”领导体制名存实亡。2002年8月17日，浙江省委办公厅下发了浙委办［2002］40号文件，310项本属于地级市管理的权限“空降”至20个县级政府头上。这310项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通建设等12大类事项，该文件同时规定县里主要领导均由省政府直接任命。在财权和人事权方面实际上接近于“省管县”体制。^[17]

(二)横向关系

宏观行政关系中的横向关系包括地方政府间的横向关系^[18]以及不具有隶属关系的地方政府部门之间的关系。不过，正如前文所分析的，不具有隶属关系的地方政府部门间行政关系只不过是地方政府间关系在具体部门、行业的具体体现，实质上仍然属于地方政府间关系的范畴。

地方政府间的横向行政关系既体现为地方政府平行的横向关系，即同级地方政府间关系；又体现为地方政府间斜交的横向关系，即没有隶属关系的不同级的地方政府间关系。在地方分权制下，由于地方政府的权力不是上级政府让与的，而是由国家有关法律明确赋予的，地方政府间的纵向隶属关系较弱，仅存在行政指导关系。而在中央集权制下，由于下级政府的权力来源于上级政府，地方政府之间的纵向关系具有明显的领导与被领导关系。但是，不管是在地方分权制下还是在中央集权制下，地方政府间的横向关系不论是平行的，还是斜交的，彼此之间既不存在指导与被指导的关系，更不存在领导与被领导的关系，因此，它们之间的关系比较自由，更多地体现为交流与合作的关系。如果说纵向的地方政府间关系主要具有政治与行政意义的话，那么横向的地方政府间关系主要具有经济意义。^[19]

地方政府间的横向关系不是自地方政府产生、统一国家形成之时就有的，它的产生需要一定的条件。^[20]首先，地方政府间横向关系是资本主义发展到垄断阶段的产物。在自由资本主义时期，信奉管得少的政府就是好政府(Government that Governs Least Governs Best)，政府的职能就在于维护国家安全、维护社会秩序、保护个人财产不受他人侵犯，当好“守夜人”的角色。经济的运行、社会的发展，由自由市场“这只看不见的手”来调节和实现。这个时候，只存在形式意义上的行政关系，即静态的行政关系^[21]，而没有实质意义上的行政关系，即各级政府间的纵向互动关系，更别提地方政府间的横向互动关系了。到了垄断资本主义时期，特别是20世纪30年代的资本主义经济危机以来，政府积极参与到经济的发展、社会问题的解决中去。在积极推动经济、社会发展的过程中，各层级政府积极开展合作关系，共同解决面临的共同问题。我们所说的“行政关系”^[22]概念就来自美国经济危机时期的罗斯福新政。罗斯福新政开创了国家(政府)强力干预社会经济的先例，在结束了强调放任自由的资本主义时代的同时，也开创了各层级政府间合作互动的先河，使得“行政关系”这个概念活灵活现起来，而非传统意义上的中央与地方关系或联邦主义。^[23]地方政府间横向关系是在动态的行政关系形成后逐渐发展起来的。

其次，地方政府间关系的形成以承认地方的独立利益为前提。地方政府从产生那一刻起就是地方利益、局部利益的代表，它的天职和存在的价值与意义就是维护地方、局部的利益，脱离开地方政府的天职，而让它代表全国、整体的利益，只可能适得其反，扭曲中央与地方的关系，既不能维护好全国、整体的利益，也不能调动地方的积极性。地方政府没有发展地方经济以及地方公益事业的积极性，也就没有动力去开展地方政府间的横向合作关系。只有承认地方的独立利益，恢复地方政府的本来意义，地方政府才有动力去开展横向合作关系，以促进地方的发展。

最后，地方政府间横向关系的形成要以地方享有一定程度的自主权为前提。一定程度的自主权是地方政府开展横向合作关系的基础。在中央高度集权体制下，地方政府是中央政府在地方的代理人，不享有任何自主权，即使地方政府有心去开展横向合作关系，也没有能力去做。改革开放前，我国实行中央高度集权体制，经济与社会发展所需要的物质资源、财力资源等主要资源都控制在中央政府手中，地方政府缺乏开展横向合作关系的物质基础，“巧妇难为无米之炊”，地方政府间横向关系也因之遭到阻隔。那时，即使有横向合作关系也是在中央计划下的行政命令型合作，是不公平、不对等的合作，如西部将原材料廉价提供给东部，东部制成产品后高价卖给西部。^[24]

地方政府间横向关系主要具有经济意义，它具体体现为地方利益驱动下的地方政府间竞争和地方政府间合作两种形式。

1.地方政府间竞争

对于地方政府间竞争，美国经济学家蒂博特用“用脚投票”理论来解释。该理论指出，在允许自由迁徙的前提下，企业和公民从自身效用最大化出发，将会不断地寻找有利于自身效用最大化的地方政府，选择在该地方政府的辖区内居住下来。人们之所以愿意居住在某个地方政府的管辖区域内，是因为他们在这里找到了地方政府所提供的服务与所征收的税收之间的一种合理组合，这种组合符合自己的效用最大化目标。^[25]在自由迁徙的制度下，各个地方政府为了吸引并留住企业和居民，必然要提高本辖区的公共产品和公共服务的供给水平。在存在多个地方政府的格局下，不同地方政府将在公共产品和公共服务的供给上展开竞争。以美国的行政关系为例，联邦宪法修正案第十条明确规定了全国政府的专有权力，其他权力由各州或人民保留之。联邦宪法给予各州以立法权和税收权，禁止各州对州际贸易征税，它使得美国的50个州如同50个经济对手，彼此展开激烈的经济竞争，但却互不采取地方保护主义措施，互不设立贸易壁垒或对输入货物征税。在联邦制的行政关系模式下，民众都拥有“以脚投票”的权利，他们认为哪个州的税制好，哪个州的公共设施最好，哪个州的税收和服务组合最合理，就可以自由地迁徙到该州去居住和工作。这就逼迫各州一边努力发展高水平的公共设施，一边尽可能保持适当的税收水平。美国各州政府以及地方政府之间，为了吸引更多的资本、投资和人才，以及为了争取更多的联邦政府补助款，展开了激烈的区域性和政府间竞争。^[26]再如，20世纪70年代澳大利亚发生的事情也能说明地方政府间的竞争。当时澳大利亚所有的州都实行遗产税，惟独昆士兰州废除了这个税种，富有的退休人员纷纷搬到昆士兰，不久其他的州也只好废除遗产税，以阻止人口损失造成的税收基数减小。^[27]

在地方政府间的竞争过程中也会出现政府间冲突的情况。如美国39个州订立某种形式的分割税，即对向其他州出口的本州自然资源征税，而一些州利用这一手段，以低税来吸引其他州的产业。还有些州“出口”不征分割税，如在某一州产生、却使另一州受害的污染。还有的州出口其他不受欢迎的东西。例如，美国南达科他州在5年的时间里让93个被控入室盗窃、偷盗、伪造等罪名的人选择或者受起诉，或者搬到加利福尼亚州。这93个人都搬到了加州。接收这些人的加州官员当时便称南达科他州的做法可恶至极。^[28]

2.地方政府间合作

由于地方政府间合作具有强大的经济功能和价值，所以，二战后世界各国普遍兴起以地方政府为组织者和协调者的各种形式的区域经济开发和区域经济合作。地方政府间的合作促进了区域经济的开发和合作，而区域经济的开发和合作又进一步推动了地方政府间的合作。从各国的实际情况来看，地方政府间的合作关系可分为正式合作关系和非正式合作关系。正式合作关系往往基于一定的协议和组织而形成，非正式合作关系主要是各地官员和公务人员之间因公务和私交所形成的对行政关系有影响的个人关系或团体关系。这里主要分析正式合作关系。正式合作关系的形成有以下几种情况:

(1)由中央政府的策划而形成合作

一般来说，在中央集权体制下，中央政府为了解决一些比较大的、跨地区的问题，往往会将与该问题相关的地方政府组织起来，通过地方政府间的合作以及这些地方与中央的合作来解决这些大的问题。如中国三门峡大坝的修建涉及陕西、河南、山西、山东等省的利益，需要这些省建立合作关系。在改革开放前的中央高度集权体制下，这种合作关系往往是由中央政府牵头形成的。由于也涉及中央政府所代表的全国的整体利益，实际上这种合作关系是地方与地方、地方与中央的多重合作关系。但受传统体制的影响，有时这种多重合作关系中的合作并非是平等协商地处理问题，而是以牺牲某些地方的利益为代价处理问题。^[29]

(2)地方政府间为处理某一共同问题而形成合作

在美国，大部分城市地区都有“特别区域”，每一“特别区域”都由几个城市地区或城市与乡村地区组合而成。这些城市地区或乡村地区政府组成“特别区域”的目的，就是通过相互间的横向合作，共同为各自的居民提供诸如中小学教育、水与垃圾处理、警务、消防、环保、运输等全面的服务。

(3)基于协议而形成合作

这种合作比上述第二种合作更正式一些。它是通过各地方政府为解决共同面临的问题或协调双方之间在某一领域上的关系，通过订立协议的方式形成合作关系。在美国，州与州之间的这种“州际协议”，是以立法的形式订立的，因而，不但为有关州的官员所承认，而且为美国国会所接受。纽约—新泽西港务局就是一项州际协议的产物，它是纽约州和新泽西州间的协议。^[30]当时美国各州有60多个教育、河流管理、港口、渔业和能源的跨州机构，它们都是从州际协议演化而来的。

(4)以协议的形式形成合作关系

这种合作是通过地方政府间或地方政府某部门之间建立地方政府协会或有关部门的协会而实现的。英国就有各种地方机构的协会，如县议会协会、市自治团体协会、伦敦市常任联合委员会、城区议会协会，全国乡议会协会等。这些协会不仅能促进政府间的合作关系，而且能为各级政府提供许多交流和咨询的机会。^[31]

宏观行政关系横向关系的发展将会影响纵向关系的发展，因为随着横向关系的发展，地方政府的经济利益会越来越明确，新经济利益的要求也会越来越突出，这就必然使地方政府产生要求改善纵向关系的政治要求和行政冲动，其目标自然是扩大地方自治权，提高地方政府的地位。这种趋势在单一制国家中表现得尤为明显。^[32]