五、行政结构设计的发展趋势
层级结构曾是传统工业社会中行政组织的主要结构形态，它曾经适应并促进了行政组织的发展。但随着行政组织生态环境的变化，这种形态的局限性也日益明显。层级结构是在组织活动分解的基础上设计相关的工作岗位和管理职务，并根据一定标准将这些岗位和职务组合为不同层级的不同机构，然后根据一定原则来规范这些机构之间的相互关系，特别是规范这些机构间的权力关系。
层级结构曾是人类组织形态的伟大创新。19世纪下半叶以后在各国政府组织中广泛运用，目前仍然是行政组织结构的主要形态。作为行政组织结构的主要形态，层级结构曾表现出如下主要特征:
第一，直线统一指挥，分层授予权力。在层级结构中，从理论上来说，管理者有权安排和指挥每一个组织成员的工作。但由于时间与精力的原因，他的有效管理幅度是有限的，因此，必须把本应属于自己的部分工作及其相关的权力委托给下级去完成和行使。下级由于同样的原因必须将工作与权力再分解、再委托。这样，行政组织便成为一个等级结构的金字塔。金字塔中的每一个层次都根据直线上级的要求组织完成相应的工作任务，并行使相关的权力，同时又将接受到的任务分解给下一个层次去完成，并利用受委托行使的权力去分配下属的工作。层级结构的基本特征便是利用直线指挥与分层授权来规范成员间的关系，影响他们在行政结构中的行为表现。
第二，明确专业分工，规定相应权限。层级结构的行政组织实行细致的专业分工，分工原则使得各专业中的管理者的知识和技能不断完善，相关专业的熟练程度不断提高，从而促进了行政组织生产率的增长。分工不仅严格规定了行政组织成员应该履行的职责，而且明确了相应职务的工作人员为履行职责而可以行使的权力。
第三，制定统一标准，规定角色关系。在工作中，不论是谁，在处理同类的管理业务时，都必须按照一套标准的程序和方法来操作。另外，制约管理人员行为的政策和规则是由行政组织最高权力机构统一制定、统一推行的，层级结构中的工作人员必须严格执行这些政策和规则。政策和规则的这种一致性使得行政组织中各部门、各层次的管理者之间的关系不具有个人感情色彩:层级组织中成员之间的关系是职务或岗位所规定的角色关系，而非个人关系。“组织框架图”和“职务说明书”确定了每个成员应该扮演的角色。每个角色扮演者都应该以理性而非以感情的方式来完成其职责。组织所倚重的是角色间的正式关系，而不是个人间的非正式关系。
层级结构的上述特征曾经促进了行政组织的成功:直线指挥、分层授权保证了政府行动的迅速；分工细致、权责明确促进了行政效率的提高；标准统一、正式的角色关系保证了政府活动的有序性。速度、效率、秩序是任何组织有效地开展活动、达成目标的基本前提。但是，层级结构发挥作用并取得成功是以一定的环境条件和假设作为前提的。层级结构的背景发生着变化:公民日趋成熟以及归政府提供的公共服务和公共产品的要求愈来愈具有多样性和个性化的特点；影响行政结构的生态环境不仅日益复杂，而且愈来愈不稳定，其变化不仅无法控制，而且愈来愈难以预测；多样化的个性需求使政府正在失去标准化生产和一致性政策的基础；满足个性化的公民消费需求，要求政府行政组织更具弹性；活动内容与方式的适应性调整则要求相关的权力从管理中枢向基层下放和分散。
为了适应行政生态环境的变化，行政组织结构已开始并继续表现出具有下述特征的变化趋势:
第一，扁平化的趋势。传统的相对集权的层级结构或机械式结构缺乏灵活性，阻碍了知识和信息的流动，使行政组织对外界剧烈变化的环境反应迟缓。扁平化是指组织层级结构在基本特征不变的情况下，减少组织的中间层次，使基层的行政组织具有更多的决策、信息处理权，自主进行横向协调与合作，自由共享知识和信息；高层决策者着重于行政组织的战略管理等非程序性决策和沟通各横向职能部门的工作。
扁平化的重要优势是减少了决策和行动之间的时间延迟，加快了对行政环境变化的反应。现代社会正逐渐步入知识经济时代，创新成为发展的动力，为了获取知识，组织结构从纵向结构向横向结构、网络结构发展。横向结构的突破在于雇员被授予思考和行动的权力。跨职能团队是横向型结构的基本单位，它围绕工作流程或过程而不是部门职能来建立，传统部门的边界被打破。它们直接面向任务而产生，能够快速响应公民的需求，能够适应公民个性化、多样化的需求，并且具有管理上的高效率。
第二，矩阵化的趋势。行政结构的矩阵化是指为了实现某一工作目标，把同一领域内具备相当水平的创新元素组成一个纵横交错的矩阵，通过组织管理使元素及行列按矩阵运算原理的数学规律变换，从而创造条件，激励创新，实现组织目标。现代信息技术和网络技术的发展为实现组织的矩阵化创新管理提供了基础条件。
第三，虚拟化的趋势。在现代社会，技术的变革、知识的更新、市场的变化之快，需要研究或获得的知识之广，任何传统结构的组织都无法应付，虚拟化组织结构成为一种新的趋势。行政组织结构的虚拟化是指用技术把人、资金、知识或构想网络在一个无形(指无实物形态的统一的办公大厦、固定的资产和固定的人员等)的组织内，以实现一定的组织目标的过程。虚拟化的行政组织不具有常规组织所具有的各种部门或组织机构，而是通过网络技术把组织实现目标所需要的知识、信息、人才等要素联系在一起，组成一个动态的资源利用综合体。虚拟组织的典型应用是创造虚拟化的办公空间和虚拟化的研究机构。
总之，在信息化和知识化时代更应建立以“地方为主”的扁平化行政结构模式。根据管理学原理，层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，减少“肠梗阻”，避免官僚主义，提高行政效率。同时，随着层级的减少，权力下移，基层权力相应增大，这样基层就可以根据情势变化迅速做出反应，同时，扁平化结构还有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。目前，少层级—大幅度结构也是世界上大多数国家实施的行政管理模式。根据对目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二级或三级，约占67%，三级以上的只有21个国家，占11%。[10]
【注释】
[1]傅明贤:《行政组织理论》，高等教育出版社2004年版，第110～112页。
[2]张建东、陆江兵:《公共组织学》，高等教育出版社2003年版，第61～62页。
[3]傅明贤:《行政组织理论》，高等教育出版社2004年版，第112～115页。
[4]傅明贤:《行政组织理论》，高等教育出版社2004年版，第115～128页。
[5]斯蒂芬·P·罗宾斯《管理学》(第4版)，中国人民大学出版社2002年版，第241～242页。
[6]参见斯蒂芬·P·罗宾斯:《管理学》(第4版)，中国人民大学出版社2002年版，第242～246页。
[7]许文惠:《行政管理学》，红旗出版社1992年版，第84～87页。
[8]林子英、黄启乐:《简明行政管理学》，华南理工大学出版社2000年版，第57～60页。
[9]彭和平:《公共行政管理》，中国人民大学出版社2002年版，第76～81页。
[10]孙学玉、伍开昌:《当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例》，《中国行政管理》2004年第3期。
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