影响行政结构设计的因素分析

二、影响行政结构设计的因素

如果我们将上述观点组合到一起，就可以看到早期大多数行政学者所相信的理想化的结构设计是机械式组织或官僚行政组织，而当代的学者已经认识到，并不存在一种唯一的“理想”组织设计适合于所有的情况，理想的行政结构设计取决于各种权变因素。我们先来对行政结构设计的两种一般模式作一考察，然后再分析各自使用的权变因素情况。

(一)两种典型的行政结构设计模式

1.机械式组织

图4-1描述了两种不同的组织形式。机械式组织(也称官僚行政组织)是综合使用传统设计原则的自然产物。坚持统一指挥的结果也就产生了一条正式的职权层级链，每个人只受一个上级的控制和监督，而保持窄的管理幅度，并随着组织层次的提高缩小管理幅度，这样就形成了高耸的、非人格化的结构。但是，当组织的高层与低层距离日益扩大时，高层管理会增加使用规则条例，因为他们无法对低层次的活动通过直接监督来进行控制并确保标准作业行为得到贯彻，所以高层管理者要以规则条例来替代。古典学者们对高度劳动分工的信任导致了工作变得简单、常规化和标准化。通过分部化方法的采用而产生的进一步专业化使组织的非人格化特征增强，同时也提出了以重叠的管理层次来协调专业化部门的需要。因此，这种行政结构是高度复杂化、高度正规化和高度集权化的。

图4-1　机械式组织与有机式组织的对比

(资料来源:斯蒂芬·P·罗宾斯:《管理学》(第4版)，中国人民大学出版社2002年版，第242页。)

2.有机式组织

有机式组织与机械式组织形成一种鲜明的对照，它是低复杂性、低正规化和分权化的。有机式组织是一种松散的、灵活的具有高度适应性的形式，而机械式组织则是僵硬的、稳定的。因为有机式组织不具有标准化的工作和规则条例，所以它是一种松散的结构，能够根据需要迅速地做出调整。有机式组织也进行劳动分工，但人们所做的工作并不是标准化的。行政人员多是职业化的，具有熟练的技巧，并经过训练能处理多种多样的问题，他们的教育已经将职业行为的标准灌输给他们，所以不需要多少正式的规则和直接监督。有机式组织保持低程度的集权化，就是为了使职业人员能够对问题做出迅速的反应；另一方面，也是因为人们并不期望高层管理者拥有做出必要决策所需的各种技能。^[5]

(二)行政结构设计的影响因素

影响行政结构设计的因素有很多。不同的学者从不同的角度对影响行政结构的因素做出了各自的研究。如澳大利亚行政学家欧文·E·休斯虽然没有直接说出影响行政结构的因素，但是从他的著作中，我们可以看到，战略管理因素、行政系统内部要素和外部要素等都会对行政结构的设计、变化产生深刻的影响。本书结合斯蒂芬·P·罗宾斯和其他学者的观点，认为影响行政结构设计的因素主要有战略、规模、技术与行政生态环境等因素。

1.战略因素

战略着重于给组织以正确的定位，以面对未来日益增长的不确定性；旨在描述清晰的目标和目的；试图脱离常规的管理任务，而以系统的方法审视组织变化前景的长期情况。战略管理打破了传统行政的公务员“政治中立”原则，要求各部门可以自行设定本部门的目标和优先重点。战略管理就是试图指出组织的结果是什么，并把它们融合进组织的目标和责任之中，因此管理程序的关键是确定总体战略并设定目标，这不仅仅要依靠政府，也需要依靠各个机构和部门。行政结构是帮助管理当局实现其目标的手段，所以，使战略与结构紧密配合，这是顺理成章的。特别是结构应当服从战略，如果管理当局对组织的战略做了重大调整，那么就需要修改结构以适应和支持这一调整变革。如世界各国政府兴起的新公共管理运动，就是根据战略需要对行政结构做出了不同的变革。

2.规模因素

历史发展表明，组织的规模对其结构具有明显的影响。例如，大型组织倾向于比小型组织具有更高程度的专业化和横向及纵向的分化，规则条例也更多。但是，这种关系并不是线性的，而是规模对结构的影响强度在逐渐减弱。也即随着组织的扩大，规模的影响愈益不重要。行政组织特别是政府组织由于拥有众多的公务员，相对于企业组织或其他组织而言，其规模庞大，它的行政结构是一种相对于其他组织来说更为机械式的结构。

3.技术因素

任何组织都需要采用某种技术，将投入转换为产出。为达到这一目标，组织要使用设备、材料、知识和富有经验的人员，并将这些组合到一定类型和形式的活动之中。比如，高校的教授在给学生授课时就使用多种方法，包括课堂讲授、小组谈论、案例分析以及利用有习题解答的教科书进行自学，等等。这每一种方法都是一类技术。不列颠大学的琼·伍德沃德(Joan Woodward)就提出，组织的结构设计因技术而变化。而查尔斯·佩罗(Charles Perrow)在琼·伍德沃德观点的基础上更进一步主张，组织的控制和协调方法必须因技术类型而异。越是常规的技术，越需要高度结构化的组织。反之，非常规的技术，要求更大的结构灵活性。这样，按照佩罗的观点，最常规的技术可以通过标准化的协调和控制来实现。这些技术应该配之以同时高度正规化和集权化的结构。另一个方面，非常规的技术要求具有灵活性，组织应该是分权化的，所有成员间有频繁的相互作用，并以保持很低程度的正规化作为特征。一般而言，技术越是常规，结构就愈为标准化。因此，可以这样认为，一种机械式结构通常与常规技术相配合，而非常规的技术，结构就愈是有机式的。^[6]

4.行政生态环境因素

研究表明，行政生态环境也是行政结构的一个主要影响力量。从本质上来说，机械式组织在稳定的环境中运作最为有效；有机式组织则与动态的、不确定的环境最匹配。行政生态环境因素主要包括经济因素、政治因素、文化因素等三个方面:

(1)经济因素主要表现为经济的全球化、跨国公司的结构变化的示范作用等给世界各国政府提出了挑战，各国政府组织结构必须进行变革以适应这种变化。

(2)政治因素主要表现为政治的民主化浪潮席卷全世界，民主化要求的是广大人民的参与决策以及个性化的、多样化的公共需求，这要求政府必须满足民众的这些需求，否则就会丧失其合法性，要求政府的组织结构发生改变，变得更具有弹性、灵活性和及时性。

(3)文化因素影响着行政组织结构的建立，具体表现为行政结构中的人的文化素质、文化水平制约着行政结构的档次和运行方式。另外，科学技术的迅猛发展，互联网的普及、通信设备的更新、高科技的运用等为行政结构的变化奠定了物质基础。这些使得组织结构具有开放性、透明性和参与性。