行政结构理论的演变问题探讨

一、行政结构理论的演变

行政结构是行政组织的物质框架，有许多行政理论家都对行政组织结构的设计问题进行了有益的探讨，其内容日益丰富。

1.传统时期的行政组织理论中关于行政结构的理论研究

威尔逊作为西方行政学的创始人，在其关于行政组织的主要思想中就倡导改进政府机关的组织结构与工作方法。他认为要提高行政效率，仅有文官制度的改革是不够的，还要改进我们政府机关的组织结构与工作方法。作为“科学管理之父”的美国管理学家泰勒在其科学管理原理中主张将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责，同时强调组织管理职能的专门化，即所有的管理人员应当尽可能专门地分担某一种管理职能。法国的法约尔在其《工业管理与一般管理》中探讨了组织的层级结构。他主张在组织中保持比较小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下属人员越少，一般不要超过6人。而素有“组织理论之父”的德国社会学家马克斯·韦伯的官僚制组织则是工业社会中各种大型组织的典型形态，官僚制组织结构特别强调组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位，组织内层级节制，具有严格的上下垂直关系，强调组织的专门化等。美国行政学家厄威克与古利克概括了使用于所有组织的八条组织原则，其中就有关于组织结构设计的原则，如等级系列原则、控制幅度原则、专业分工原则等。

传统行政组织理论把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化(专业化)管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础，并总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。

2.行为科学时期的行政组织理论中关于组织结构的理论研究

行为科学家梅奥通过“霍桑试验”发现了在组织中除了正式组织结构外，还有非正式组织的结构存在，这种组织结构与正式的组织结构是完全不同的。美国公共行政和组织管理学家、西方现代组织理论中社会系统学派的创始人切斯特·巴纳德对非正式组织结构进行了系统的研究。他指出，非正式组织结构是一种自由结合、个人接触、交互影响的联合体，对正式组织结构的功能可以起到补充、限制的作用。另外，他在其组织理论中还提出了组织平衡思想，强调组织对内以及对外都要达到平衡，特别是组织的对外平衡，要求当环境发生变化时，组织也应当有所变化，这也意味着组织的结构要作相应的调整。美国著名行政学家赫伯特·西蒙在其决策组织理论中提出了他的组织设计论。如前所述，组织设计一直就是组织理论中的一个重要的问题，西蒙对组织结构设计理论的贡献在于，他的组织设计理论是建立在他的决策理论基础上的。他认为，组织结构的设计首先要从建立组织目标体系入手，这既是规定组织结构的重要依据，又是影响组织决策环境的重要因素。

行为科学时期的行政结构研究特别注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，使组织的研究从静态的结构研究转入动态研究，提出了非正式组织结构对正式组织结构的影响。

3.现代行政组织理论中关于行政结构的理论研究

美国社会学家塔尔科特·柏森斯从系统论的角度出发，认为组织是处在社会系统中的，为了适应环境、达成组织目标、统一协调并维持组织形态，就要通过组织的三个层级来体现，这三个层级就是决策层级、管理层级以及技术层级。他认为，这三个层级各有“界线”标志，工作性质各不相同。决策层负责决策，管理层级负责协调，技术层级具体执行。各层级职责清楚，授权分明，各司其责，不得互相干涉，既不能越权侵上，也不能越俎代庖。而美国华盛顿大学的管理学教授卡斯特和罗森茨韦克则强调组织是一个整体系统。他们认为，结构分系统是组织系统构成的要素之一，组织结构与权责分配、信息沟通和工作流程有关，它是通过组织图、职位与工作说明规划和程序等方面表现出来的。他们提出了组织的权变观念，这种权变组织理论致力于谋求组织与其环境之间及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性。他们认为，只有通过组织设计和管理达到这种一致性，才能保证组织具有高效能、高效率。

新公共行政学派认为，行政组织变革的终极目标是建立民主行政的模型。政治民主必须实实在在地体现在民主的行政过程之中。为避免行政组织变成顽固的、不负责任的官僚组织，新公共行政学派提出减少层级节制，分权、放权、组织开发、责任扩大、广泛吸收公众参与等民主的组织结构思想。他们强调公共行政组织设计方案应该遵循两个目标:其一，顾客导向的行政组织形态；其二，应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激做出迅速的反应。

企业家政府组织理论认为，面对当前信息时代的复杂环境，企业界的领导往往采取分权的办法，减少层级，并授权给雇员，把一些决策交给下层去做。事实证明这种方法是成功的，因此，政府应改变过去的强化中央管理的集权制，提出了“合作组织形式”，即围绕某一项目，组织跨地区、跨部门的攻关小组。这样可以发展组织间的横向联络网络，开阔组织成员的视野，提高工作效率。

现代组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，强调组织的功能与结构应与组织的外部和内部环境相适应，并随着内外环境的变动，不断地进行修正与调整。