政策问题建构权的结构

在政策问题建构方面，从封闭的特权阶层到多元政策问题建构主体的出现，是与工业化进程以及市民社会的生成同步的。这个过程也是社会分化的进程，原先的同质性社会被差异化社会所取代，以至于资产阶级革命中建立起来的国家也必须容纳各种各样的行动主体。在多元行动主体并存的条件下，每一行动主体都对国家提出了特殊的诉求，如果国家无视差异万千的不同诉求，就有可能分裂和解体。“在工业化的进程中，旧的封建贵族阶级为心怀不满的中间等级所取代。从这个新兴的等级中，雄心勃勃的领导者们兀然而出，力图把那些一直未能参与政治的人们聚集在身后。这些人过去一直散居在广大的区域上，为土地所束缚，固定在封建义务的网罗之中。但是，由于工业革命一步一步的发展，一种新型的农民和城市工人阶级摆脱封建关系成长起来。社会关系从身份向契约的这种转变，不仅发掘出自由劳动的丰富源泉，而且打开了人力水库的闸门，把它们为着政治目的而动员起来。”^[38]在这种情况下，人们对政治生活的参与表现为一场争取政策问题建构权的运动。具体地说，随着个体权利意识的觉醒，每一个人都会要求其利益诉求能够在政策问题建构中得到反映。然而，个人的力量是微弱的，为了使个人利益诉求体现在政策问题建构之中，就必须联合起来。这样一来，有着相同或相近利益诉求的人们组织了起来而成为特定的社会群体，并通过这个群体去放大个人利益诉求的声音，从而塑造出了许许多多政策问题建构主体。

上述可见，在特权阶层垄断政策问题建构的时期，政策是作为一种统治工具而存在的。随着市民社会成长起来，统治型社会治理方式已经无法承载起来自于市民社会的自由与平等诉求，也由于国家对社会的管理需要而把政府引向了其管理职能迅速扩张的道路，使得政策逐渐转变成一种管理工具。如果说此前的政策是一种公私不分的统治手段，那么此时的政策则开始披上了公共性的外衣，以“公共政策”的面貌出现，也开启了政策过程民主化的进程，在政策问题建构中也需要更多地考虑来自各个方面的诉求。这就是政策问题建构主体多元化的历史动力。不过，在政策从统治工具向管理工具转变的过程中，政策建构主体也呈现出了系统化的趋势。或者说，当政策还是统治工具的时候，政策问题建构过程必须体现最高统治者的意志，虽然国王的近臣、贵族等也参与了政策问题建构，但很难说构成了政策问题建构系统。在政策成为管理工具后，情况完全不同了。在政策问题建构过程中，最高统治者的意志逐渐地为差异万千的个别意志所取代，政策问题建构主体也就成为差异巨大的多元化的主体所构成的系统。

多元化的政策问题建构主体之间显然有着许多需要协调的方面，这又决定了政策问题建构系统必须是自觉建构起来的。这种自觉建构起来的政策问题建构系统也同一切管理系统一样，必须包容多元化的构成要素。就政策问题建构主体是把差异巨大的利益载体纳入到同一体系中来的系统而言，必须被赋予一定的结构，而且，其结构也必然会以中心—边缘结构的形式出现。这个系统意味着，政策问题建构主体既是多元的又必须被安排到一个体系之中。因而，它打破了既往那种政策问题建构主体的混沌状态，从而拥有了一定的结构，而且这种结构也具有理性化的特征，能够保证整个体系的运行是有序的。也就是说，在传统社会中，特权阶层处于社会等级结构的顶端，垄断了政策问题建构权；在工业化进程中，等级社会的立体结构在市民社会的成长中逐渐被自由、平等等价值所压扁，被压成了一个平面铺开的社会。这个平面铺开的社会有着众多的利益诉求，包含着各种各样的构成要素，因而需要将多样化的构成要素安排在一个平面上的适当位置上。另一方面，近代社会是建立在普遍人权的基石上的，自由、平等是它的最高原则，社会也必须在一个平面上展开。

虽然所有的社会构成要素都被安排在了这个平面展开的社会中，却有着中心与边缘的差别，所以，近代以来的社会在结构上也体现为中心—边缘结构。也就是说，到了工业社会，中心—边缘结构是最为基本的社会结构，它存在于一切组织、一切管理系统中，也同样是政策问题建构主体的结构。在这个中心—边缘结构中，不同的人和不同的人群在政策问题建构中所发挥的作用是不同的。总体来看，以政府为代表的官僚机构直接决定政府议事日程，处于最核心位置。在部分国家，执政党也位于核心位置，而利益团体、反对党、大众媒体则处于次中心位置，公民却沦落到了政策问题建构主体体系的边缘。处在中心的人或群体掌握着政策问题建构权，处在边缘的人或群体只能对中心施加一定的影响，也就是通过利益表达机制和代表性结构而把自己的利益诉求反映出来。但是，何种利益诉求能够得到关注以及何时能够进入政策议程，则是由处在中心的人或群体来决定的。

可见，在近代以来的这个历史阶段中，虽然人的身份平等被作为一个政治原则确立了起来，但在政策问题建构权方面，人们却是不平等的。在政策问题建构主体体系中，由于存在着中心—边缘结构，使得真正拥有政策问题建构权的人仅仅是那些处在这个体系中心地带的人，或者说，他们才是真正的政策问题建构主体。处于这个体系边缘地带的人们至多只是政策问题建构过程的参与者。当然，由于等级身份制已经解体，严格的等级界限已经被打破，人们获得了一定的在中心与边缘之间流动的可能性，从而使近代以来政策问题建构主体不像在传统社会中那样完全封闭在一个极小的小圈子中。也就是说，虽然政策问题建构主体体系有着中心—边缘结构，但这种结构毕竟不同于等级制条件下的立体结构，因而有了一定的开放性和包容性。但这种开放性和包容性是极其有限的，在很大程度上，政策问题建构主体的中心—边缘结构正是妨碍一个社会全体成员成为政策问题建构主体的障碍，时时处处都存在着中心对边缘的排斥。处在社会边缘的人们是不具有话语权的，或者说，他们在需要表达自己的意见时也必须通过其代言人去发声。

近代以来的基本政治设计就是把政府置于一个社会的中心，政府被赋予了政策问题建构权。由于政府拥有和垄断着无法计量的公共资源，有着按照官僚制的原则组织起来的组织体系和效率优势，也使它无可争议地处于社会的中心位置，掌控着政策问题建构权。根据近代早期启蒙思想的政治原则，政府本来只是作为受托人而存在的，它应当从属于人民主权和服务于对人民主权的维护，政府工作人员连带整个政府都是人民的“公仆”。然而，事实情况恰恰相反，政府在整个近代以来的每一个国家中都是与这一政治原则相背离的，总是处在社会的中心位置，对依次展开的每一个层级的边缘都实施着无所不在的干预和支配。所以，依据民主政治的原则而确认的政策问题建构主体在政府这里是无效的，唯政府自身才是真正的政策问题建构主体。可以说，在政策问题建构方面，政府本位是一个基本事实，而且在此基础上生成了另一种不同于启蒙思想的政治观，是一种在现实中实实在在地发挥作用的政治观。

对此，哈贝马斯作了这样的描述：“这种以国家为中心的政治观可以超越有能力进行集体行动的全体公民这样一种不合实际的假定。它所取向的不是一种合理的政治意志形成过程这种输入，而是总体上成功的政府行动这种输出。”^[39]这种政府本位的政治观包含着一个先验预设，那就是政策问题建构不需要在自下而上的民意表达途径中进行，而是由决策中枢基于国家秩序的需要作出。总之，根据启蒙思想及其以后的全部政治学理论，每一个人都平等地拥有同样的政策问题建构权。而在实践中，由于整个社会都被结构化到中心—边缘结构之中，政策问题建构权也被一层一层地集中到了中心地带，即集中到了政府的手中。在广大的边缘地带，人们所拥有的政策问题建构权则是一种诗意的想象，从来也没有真正得以实现。

我们已经指出，现代社会的中心—边缘结构与传统社会的立体结构根本不同，但这种不同并没有改变社会控制和权力支配的事实。中心—边缘结构也制造了控制和支配，而且在一切存在着中心—边缘结构的地方都存在着控制和支配。因而，政策问题建构过程中也普遍存在着控制和支配。诸如控制民意输入、对意见表达加以区别对待等，就是政策问题建构中常见的现象。正如伊斯顿所指出的，“如果某一系统要想持续下去，那它就不得不采取一些措施，以控制输入。”^[40]当然，伊斯顿是在考虑政治系统所能承受的有限压力时作出了这一判断，而就管理型社会治理模式的实际情况看，基本上都合乎伊斯顿的判断。或者说，管理型社会治理模式就是基于这一思维方式来作出社会治理安排的。这样一来，我们也就不难理解为什么早期启蒙思想的民主愿景会被作为一种理想而搁置起来，而社会治理实践却按照一切方便于中心对边缘的控制和支配的要求去进行安排。在政策问题建构上，一切都由中心地带的人做主，而来自边缘地带的意见和诉求，都只是一堆供中心地带的人参考和选择的素材，在某种程度上，也可以说是可有可无的。

我们经常看到，掌握政策问题建构权的人总是努力控制意见和诉求的输入，总是在已经输入的意见和诉求中去作出选择，往往使一些社会问题被搁置起来而无法转化为政策问题。在政府中的一些喜欢玩弄权术的人那里，有选择地把社会问题转化为政策问题恰恰是出于谋求政府合法性和增强政府权威的需要。这就是斯蒂弗斯所指出的，不让问题成为议题是一种统治形式。通过“结构化的公共争论”能使某些问题处于“界限之外”，可以借此而获得“一种确定的或元理论层面的同样想法，以使世界维持原样。但是坚持维护已建立的边界……既是合法化的策略，也是压制的策略”^[41]。彼得·巴克拉克和莫顿·S.巴拉兹通过对“不决策”现象的研究也表达了大致相同的看法，那就是，不决策就是“一种方法，通过这种方法把现存利益和特权分配的格局进行调整的需要，在其尚未发出声音时就使其窒息，或使其隐蔽起来，或在找到相关的决策舞台的有关途径之前将其消灭”^[42]。无论来自边缘地带的人们在政策问题建构方面有着什么样的要求，只要政府采用了“不决策”的方法，就可以“使对团体内部现有利益和特权进行改革的要求在被提出之前或者在显现之前就被平息掉，或者在还未进入相关的决定领域之前就被扼杀掉”^[43]。这就是政府经常使用的一种控制政策问题建构权的策略，不仅能够有效地消解公众的政策问题建构权，也可以通过“不决策”的方法维护自己的政策问题建构权，并实现了对社会的一种“隐蔽的控制”。

从政策问题建构权的角度看政治，可以发现，在人民主权原则下，公民获得了法理上的政策问题建构权，而在实际上，由于代议制的发明，却把公民抛向政策问题建构的边缘。在代议制所构成的系统中，只有层层叠加而成的民意代表才拥有政策问题建构权。根据福克斯和米勒的看法，这种环式民主“不仅从整个过程上看缺乏可信性，并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效”^[44]。当公民的意愿通过其代表去表达的时候，真实的民意往往被掩盖了起来。即使得到了表达，也往往被极度歪曲，那种宣称公共政策反映了“民众的要求和呼声”的断言，仅仅是在描述一种神话。^[45]正如英国激进民主派霍利约克在1868年讲演时所指出的，“尽管代议制向我们打开了大门，我们却不易很快走进这个大门。下院正如伦敦酒家一样，只向那些付得起高额费用的人开放……所有劳动者的后代目前所能得到的只不过是自己进行咨议的便利。”^[46]所以，议员真正代表了谁的利益？完全是一个悬而未决的问题，更不用说去代表广大公众的利益了。

在代议制背景下去考察议员的代表性问题，一直是学者们热衷于分析的课题。伯恩斯把议员分为“自由的代理人”与“忠实的受托人”两种，而在他作出研究之后，所得出的结论却是，大部分议员都不是公民忠实的受托人。“大部分议员在代表和受托人的角色之间游移不定，这取决于他们对公众利益的看法，他们在上一次和下一次选举中的立场以及他们当时面临的主要压力。大部分议员更多地视自己为自由的代理人，而非完全受到他们所属选区控制的代表。”^[47]根据这一研究发现，议员实际上是不受公众约束的，而是在代表性的问题上享有很大的自由空间。尽管有着定期选举的形式去保证他们的“忠实”，而在实际上，这种“忠实”并不存在。由此看来，既然公民的代表都不可能代表公民来完成政策问题建构，就更不用寄希望于其他人能够代表公民而担负起政策问题建构的任务了。所以，近代以来的政策问题建构过程基本上是由精英们主宰的。每一天都有新的政策问题得以提出，但是，对于普通民众而言，却很少感受到那些议题是必要的和真实的，更不用说能够反映他们的意愿和诉求了。特别是进入20世纪后，当政党政治受到利益集团控制后，“这些让对立的意识形态双方都做出刺耳的忠诚宣誓的议题，似乎与大多数人面临的日常生活没什么关系。”^[48]

政策问题建构主体系统的中心—边缘结构表明，就近代以来所建构起来的这个民主制度而言，虽然理论上的原初设定赋予了公民平等地位，而其实践却没有使这种平等地位得到保障，当公民把自己的政策问题建构权转交给代表时，也就使自己退出了政策问题建构主体的行列，或者说，被排挤到了政策问题建构主体的体系之外。本来，作为普通社会成员的公民是最能够感知到社会问题所在的，但他们被排挤到了边缘，被剥夺了政策问题建构权，以至于那些处在中心地带的政策问题建构主体可以想当然地闭门造车，把一些并非真实的社会问题当作政策问题提出，并制定出一些政策强加于社会。因此，“选举人受到有意识的鼓励变成奉公守法的臣民，只有为负有责任的政府和政客喝彩的权利。‘交往的行动地带正在干涸’，‘真正的公共领域遭到侵蚀’。可能成为公众真正关心的一系列问题和需要受到官僚机构的控制、被个人化或贴上‘越轨行为’的标签，被专业人员当作疾病、犯罪或精神病来对待。”^[49]