提高依法执政能力的关键机制

提高依法执政能力的关键机制

——以党章与宪法为考察对象

Key Mechanism to Improve the Ability to Govern in Accordance with the Law:The Constitution and the Constitution for the Inspection Object

姚岳绒

一、导　　言

革命时期，中国共产党以革命党的角色参与社会，运用社会动员与暴力手段，以推翻旧政权为目标。作为执政党的中国共产党在新中国历史上也曾一波三折，以改革开放为契机，中国共产党走上一条以发展经济，建设现代化为方向的执政道路。我们党成为执政党，是历史的选择，是人民的选择，但是，未来其执政的地位必须取决于其执政能力与水平能否赢得人民的信任，如何加强党的执政能力是党领导中国人民继续前进的核心问题，也是完成执政兴国的历史责任。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》⁽¹⁾中指出依法执政是新历史条件下党执政的一个基本方式，也是执政以来的主要经验之一。

在依什么样的法执政以及如何依法执政问题上，如何正确理解党章与宪法的关系是极为重要的问题，也是提高依法执政能力的关键问题。历次党章的修改都郑重承诺:党必须在宪法和法律的范围内活动。依法执政必然包含于“党必须在宪法和法律的范围内活动”之中。执政党遵守党章，其中最根本的也就是在带领人民制定宪法和法律后，带头遵守宪法和法律，切实依照党章的规定，在宪法和法律的范围内活动。

二、党章与宪法在政治上的高度契合

（一）人民主权理论是宪法的基本原则也是我党建设的基本原则

在反对专制统治时期，主张人民主权，让人民成为政治主角，充当起反专制的理论大旗。近代资产阶级革命取得胜利后，人民主权成为国家合法、正当统治的根本准则。当今世界，可以说没有哪个国家的宪法不把人民主权作为宪法的基本原则进行宣告的，我国也不例外，人民主权亦是我国宪法的立国与建国基础。《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条第2款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这三个条款构建了我国人民如何行使主权的基础性框架。人民通过选举的方式（直接或间接）产生人民代表组成人民代表大会，由人民代表大会代表人民行使国家权力（此国家权力就是具体化了的主权），而其他国家机关都由人民代表大会产生。

在反对资产阶级与一切剥削阶级的政治斗争与理论建设过程中，马克思主义的人民主权理论既是继续卢梭、康德、黑格尔等的人民主权思想，又在发展的基础上产生代表无产阶级的人民主权理论。虽然，对待卢梭的态度，马克思是矛盾的，并使人感到困惑，但是，建立在卢梭式社会契约基础上的人民主权思想，对马克思的影响是极大的，甚至当契约论的自然法理论被摧毁时，仍然对马克思本人有巨大的影响。“我们已经看到，这个影响是通过它关于‘人民的意志至高无上’、‘主权者只能由其自身代表’等等这样一些原则传导的。此后，这种理论一直影响着自1781年的巴黎公社到苏维埃社会主义国家（及其‘民主集中制’）的社会主义的整个历史发展。”⁽²⁾1848年的《共产党宣言》，从为什么要建立共产党、建立什么样的共产党以及如何建立共产党宣告了共产党的性质、奋斗目标、策略等基本观点，标志着马克思主义政党理论的形成。而人民主权理论则融入马克思主义的建党理论与原则，“马克思主义人民主权学说是马克思主义政党人民主权特征的理论本源。”⁽³⁾“马克思恩格斯在资产阶级民主主义革命中，曾把人民主权原则作为革命民主主义的根本原则并为之进行了斗争，并站在无产阶级的立场上，对其进行了唯物主义的解释和运用；马克思恩格斯总结了历史的经验，把人民当家作主的原则作为无产阶级的根本原则提了出来。”⁽⁴⁾实现“人民当家作主”是共产党的宗旨，无产阶级及广大劳动群众是共产党的执政基础所在。⁽⁵⁾

（二）党章的内容与修改体现我党的人民主权理论

毛泽东在继承与发展马克思主义政党的人民主权理论基础上，创立了“为人民服务”的思想。“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军，是革命的队伍。我们这个队伍完全是为解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”⁽⁶⁾人民主权理论是我党的重要执政理念，充分体现马克思主义人民主权思想的精髓，强调党的权力是人民赋予，党的权力行使的出发点都是为了维护人民的利益，为人民服务。有学者梳理了自党执政以来的历次党章修改中人民主权理论的发展以及特点。指出中共八大党章是对革命时期与新中国成立初期党的人民主权理论的全面总结；中共九大至十一大是我党人民主权理论的曲折阶段；十二大至十七大是我党人民主权理论的创新发展阶段。⁽⁷⁾刘少奇在七大关于修改党章的报告中就指出，我党就是全心全意为中国人民服务的完全新式的无产阶级政党。这里，想强调十六大与十七党章修改与人民主权理论紧密相关的亮点内容。十六大党章修改涉及党的性质，在工人阶级先锋队基础上，增加了是中国人民和中华民族的先锋队。从过去中国各族人民利益的忠实代表，发展为代表最先进生产力、最先进文化、最广大人民的根本利益。这就极大地发展了我党人民主权理论的内涵与外延，党与人民之间的联结将更为广泛与强大。十七大党章增加了关于党的执政能力建设与先进性建设内容，其中强调加强党的执政能力建设要坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

三、提高依法执政能力的关键

（一）党的活动须立于宪法框架内——依法执政的合法性基础

党的领导地位是历史形成的，是靠长期的革命、建设与改革历程中以自己的成就取得人民的信任。历史选择中国共产党，靠的是民心而不是选票。在近现代国家，政党的使命就在于夺取政权，使自己成为执政党，而现代政党夺取政权的手段已由暴力向和平方式转变。当今绝大多数国家中，选举已成为政党上升为执政党的唯一合宪、合法途径。因此，中国共产党的执政地位靠的不仅仅是民心。就我国而言，通过选举，确保党在全国和地方各级人民代表大会中占大多数，进而通过人民代表大会来影响或控制由其产生的行政机关、司法机关。这一切执政地位的取得与执政活动的进行，都必须通过宪法。任何政党，只有在宪法的框架内，才能确立与保证自己的执政地位。

党在宪法的框架内赢取自己的执政权，从而确保历史中形成的领导权，而不是依赖历史中形成的领导权直接行使执政权。党章总纲最后自然段规定，党的领导是思想领导、政治领导与组织领导。宪法的序言中明确了中国的过去是党领导的，中国的今后将继续坚持党的领导，但在宪法正文中并未直接规定中国共产党的领导权，而是通过宪法所设的人民代表大会制度、行政制度、司法制度等内容来约束与规范党的执政权。党必须遵守宪法和法律，在宪法和法律的范围内活动，但常有做实际工作的同志会说由于没有具体可操作的制度，所以要执行党在宪法和法律的范围内活动并不现实。这一点有学者曾撰写文章开列药方以实现执政党模范守法。⁽⁸⁾中共十六届四中全会提出党要依法执政。依法执政与党必须在宪法和法律的范围内活动在逻辑上是从属关系，即党“依法执政”从属于“党必须在宪法和法律的范围内活动”。⁽⁹⁾

（二）宪法的制定与修改体现党章精神——依法执政的合法有效途径

“政党是公民和国家机关之间的桥梁。”⁽¹⁰⁾德国基本法第21条第3项规定:“政党参与形成人民的政治意志”。另外，如意大利宪法第49条规定政党是“为了以民主方法参与决定国家政策”。日本最高法院在1970年大法庭判决中曾谓:“宪法所定的议会制民主主义若忽视政党，则无论如何是无法期待其圆滑运用，故宪法当然是预定着政党的存在”⁽¹¹⁾“政党的基本功能在于辅助民意之凝聚与判断，并协助国民政治意志之建构。”⁽¹²⁾宪法为政党提供执政的合法性与宪法依据的同时，其本身又是政党与人民意志沟通与交汇的产物。在我国，中国共产党要实现政治领导，其方式就是让党的主张通过法定程度上升为国家意志，形成的最重要途径就是宪法的修改和法律的制定与修改。

党章是最集中体现党的主张的政治章程。党的一切活动都是作为过程而向前发展的，随着环境和党自身情况的变化，党章的周期性修改是客观规律。⁽¹³⁾在政治上与党章有着高度契合的宪法同样存在修改的必要性与可能性。我国现行宪法的四次修改主要围绕着指导思想、社会主义理论与道路、统一战线以及中国经济建设与体制问题。通过文本内容的匹配，我们可以清晰发现宪法的修改与党章总纲的修改有相当高的契合。如1992年十四大党章总纲增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。随后的1993年修宪在其序言第10自然段未增加同样的内容。又如邓小平理论与“三个代表”重要思想以及依法治国策略在宪法序言中的增加都对应十五大与十六大党章总纲中的修改。宪法修改与党章修改在时间上相当有规律，以致有学者将这种现象称为“政策性修改”。⁽¹⁴⁾

（作者为华东政法大学讲师）

【注释】

(1)2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过。

(2)［意］德拉·沃尔佩:《卢梭和马克思》，重庆出版社1993年版，第138页。

(3)陶庆:《马克思主义政党人民主权的理论原则与政治意义》，《当代世界与社会主义》2007年第3期。

(4)常宗耀:《马克思恩格斯的人民主权思想及其当代意义》，《衡阳师范学院学报》2003年第2期。

(5)孙应帅:《马克思主义政党学说的当代阐释》，《马克思主义研究》2008年第7期。

(6)《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1004页。

(7)周立华、李树德:《从党章修改看党的人民权力理论的发展历程、效应及特点》，《文史博览》2010年第8期。

(8)童之伟:《执政党模范守法是实现法治之关键》，《法学》2000年第7期。

(9)周叶中、邓联繁:《论中国共产党依法执政之价值》，《武汉大学学报（社会科学版）》2003年第2期。

(10)龚祥瑞:《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第298页。

(11)［日］阿部照哉等:《宪法》（上），周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第217页。

(12)许志雄等:《现代宪法论》，台湾元照出版社2002年版，第266页。

(13)叶笃初:《关于修改党章报告的研究》，《内部文稿》2002年第6期。

(14)殷啸虎:《政策性修宪及其完善》，《法商研究》2000年第1期。