依法行政提高执行能力

建设美丽中国、推进生态文明，是一项需要全社会共同参与的长期、艰巨的系统工程。当前，我国对自然生态系统保护的管理比较分散，存在多龙治水的混乱现象，造成部门之间协调、合作较难，甚至相互之间推卸责任。我们不能把生态文明建设简单化、短期化、部门化。除环保、国土部门之外，发改委、水利、林业、电力等部门都是生态文明建设的依靠力量。各部门需要加强领导，统筹兼顾，协调推进，形成强大合力，建立生态文明建设统一协调管理的组织保证^[4]，健全生态文明建设推进的组织保障。

一、突出执法主体，加大执法力度

依法行政是现代法治国家普遍遵循的一项法治原则，是现代政府管理模式和行政观念的一场深刻革命，生态文明建设的提出，对加强政府法制建设、提高公务员依法行政意识与能力都提出了新的更高要求。在新的历史条件下，广大领导干部要强化依法行政观念，切实提高依法行政能力，行政执法单位要摆正执法与服务的关系，树立执法就是服务的观念，为社会服务、为人民群众服务、为生态文明建设服务。环境保护部门的主要职责之一就是环境保护和环境污染防治的监督管理。然而，当前的环保部门在执法时主体不突出，不能及时、有效发布执法结果，经常出现权力不集中、执法不及时、执法不严、信息不透明等现象，同时也存在“不出问题不追究”、“民众不反应不调查”等情况。因此，必须确立环保执法部门的独立性和权威性。明确环保部执法的权利和义务，提高执法效率。同时，通过监察机构，确保执法部门的公正性和严明性。

各级领导干部应在生态文明建设中发挥关键作用，要运用法治思维和法治方式建设美丽中国。十八大报告指出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式、深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。所谓法治思维，其实质就是要求各级领导干部想问题、办事情，必须严格按照法定程序，必须以人为本，尊重保障人权，切实保护人民群众的根本权益，必须始终坚持法律面前人人平等，自觉接受监督。

在一些经济建设重大项目上，特别是涉及环境保护问题时，在审批环节要严格执行生态文明等相关领域的法律法规，坚持依法执政和依法行政，所谓注重运用“法治方式”，其实质就是要求各级领导干部要深刻认识到法治是生态文明建设的强大推动力，是一个地方的软实力和核心竞争力，要善于运用立法、执法和司法的方式，实现对国家和社会事务的管理，坚决纠正法治与经济建设对立，认为依法办事会束手束脚、阻碍发展的错误观念和做法，真正做到以法治凝聚改革共识，规范发展行为，保障人与自然、人与社会的和谐。

二、减少行政干预，严格执法

首先，要严格执法，确保生态文明建设“有法必依、执法必严”。长期以来，从各种环境事件和环境纠纷的执法情况看，执法难问题是一个普遍存在的问题。依靠行政命令解决环境纠纷，有法不依、执法不严现象在环境执法领域还不同程度地存在着，党和政府多次提出“严格执法”的要求，在行政决策、行政执法、行政信息公开、行政权力监督、行政矛盾纠纷化解等主要环节，要深入推进依法行政，下大力气规范政府行政行为，规范行政权力的运行。要完善执法体制，创新执法方式，加大执法力度，规范执法行为，严格落实行政执法责任制，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，在执法环节上给生态文明建设提供执法保障。

其次，要减少环境立法行政干预。我国现行的若干环境法律法规，提倡性的规定多，约束性的规定少；原则性的要求多，可操作性的规定少；行政命令控制性的规定多，经济刺激性的规定少；对政府部门设定的权力多，制约性的规定少；相关法律行政相对人的义务多，权利少。这直接反映出我国在环境执法上，直接执法部门缺少了“话语权”和“决定权”。虽然通过行政手段在治理污染方面取得了好的效益，但是过多的行政干预反而给社会带来更多的负面影响，从表面上看经济发展取得了成效，但实际上，付出了环境代价的经济增长反而给国家增加了更多的风险与危害。另外，不乏存在这种现象：个别企业主因环评不达标行贿政府官员，政府官员既为了政绩，又为了私利而用行政手段使环保执法妥协。由于行政色彩过于浓重，人民的利益也受到了损害。因此，必须要减少对环境立法的行政干预，坚决执法，严肃惩治环境违法行为，杜绝“边治理、边污染”，“先污染、后治理”现象，把经济社会发展过程中的环境污染降低到最小限度。

再次，要公正司法，确保对破坏生态环境的行为“违法必究”。党的十八大报告指出，要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。为此，在推进生态文明建设过程中出现的诉讼案件，司法机关作为最后一道防线，应确保司法公正，提高司法公信，维护司法权威，做推进生态文明建设的坚强后盾。当前，在加强司法公信建设、全面推进依法治国的大背景下，要重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次矛盾和问题，针对破坏生态环境的行为，切实解决这类案件立案难的问题，真正让此类案件受损人的合法权益得到保障。要加快司法改革的步伐，切实为解决此类案件“执行难”，从制度建设上创造有利的条件，及时兑现“胜诉者”的权利。^[5]

三、建立环境执法的合作机制

环境管理和环境执法是环境保护和生态建设的中心环节，环境管理执法合作尤为必要。跨域环境治理中的执法合作机制包括环境联合监测制度、环境联合督察制度、跨界河流联合共治制度、跨域环境应急协作制度、环境基础设施共建制度等。

1.建立跨域环境联合监测制度

环境联合监测是跨域环境污染合作防治的前提和基础，对于跨行政区或流域环境问题需要建立联合监测制度。环境联合监测是指区域或流域内相邻政府，在跨域或跨界的环境敏感区开展环境联合监测，实现政府间合作与监督。联合监测由相邻环保部门共同制订水质或大气监测方案、监测项目、监测点位、监测时间、监测频次、监测指标与方法，并报上级环保部门备案。目前，应该重点加强环保部门在跨界地区和主要污染河流的水质联合监测。一是构建一体化环境监测网络。完善流域水质自动监控网络，扩大省控断面的覆盖范围；完善跨行政区河流交接断面水质监测站，加强对跨界水环境的实时监控；推进生态、土壤、地下水、有害有毒物质环境质量监测网络建设。二是在省域内所有跨县(区)河流断面建立水质联合监测点。没有设立自动监测站的交界断面，水质监测工作由下游环保部门承担，监测数据同时报送上级环境监测中心和该断面上游环保局。三是建立区域或流域各类监测数据库，定期联合编写和发布区域或流域水环境监测报告，定期在省、市、县(区)媒体上向社会公告联合监测的水质结果和各类环境质量报告，并报上级环保部门或相关联席会议办公室备案，为污染预警、污染纠纷处理提供基础资料。

2.建立跨域环境联合监察制度

环境联合监察是指区域或流域内政府间特别是相邻政府之间、政府内部相关部门之间建立的联合执法机制，通过开展联查、互查行动，采取有效措施，及时消除环境安全除患，联合打击各类环境违法行为，合理协调处理环境事件。环境联合监察制度包括以下几个要点:一是相邻政府联合执法。对于跨行政区或交界环境问题，根据需要建立相邻政府联合执法小组，处理行政区域交界地区的环境污染纠纷，开展区域饮用水源保护地重污染企业排查，处置跨界突发性环境污染事件，查处跨地区的危险废物违法转移案件等。二是相邻政府交叉执法。相邻政府间可采取交叉督查的方式，依据法律法规或群众举报，定期或不定期对环境敏感地带或相邻方污染企业共同进行检查。如一方政府对相邻敏感区域的重点污染源进行突击检查。或者通过互派观察员的方式对上下游、左右岸政府对环境敏感地带、污染企业整改情况和环境事件处理情况进行督查。三是政府内部门间联合检查。这主要指政府相关部门的环保综合整治或环保专项行动。由于生态建设和环境管理涉及多个政府职能部门，需要相关部门齐抓共管，需要环保、水利、农业、国土、林业、规划、公安、交通、工商等部门的联动，开展联合执法，对重点污染地区、污染行业进行整治。

3.建立跨界河流联合共治制度

为加强对跨行政区或跨界河流水质的达标管理，应建立跨界河流联合共治制度。加强流域统筹，打破行政区划壁垒，在统一规划和目标的前提下，明确职责，强化协调，上下游、左右岸联防共治，发挥综合治理效益。首先在省域内所有跨县的河流交界段面处建立水质联合监测点，逐步在交界断面安装水质自动监测装置，确定水质控制指标，落实上下游或左右岸相邻政府的责任。相邻两地的水质要以河流交接断面水质为准，且监测结果由下游环境主管部门所属的环境监测机构监测。其次，上下游政府之间定期联席会商。上下游政府通过召开联席会议等方式，相互通报并商讨跨界水污染防治工作，下游地区政府至少每年汛期前主动召集一次联席会议，上游地区政府应予以配合。再次，流域内有关政府可共同制订和签署跨界河流共同治理公约或协议，明确约定相关方政府的责任和义务，一方如不履行环境行政契约的，要承担违约责任。不能达成协议时，由省环境主管部门协调处理。另外，强化跨界河流断面水质目标管理和考核。

4.建立跨域环境应急协作制度

由于环境事件的突发性、危害性、扩散性，需要政府间或多个政府部门的联合应急处理。特别是在城镇密集、人口众多区域，在区域内有必要建立一个环境污染事件应急协作处理系统。环境污染事件应急协调处理包括以下几个密切配合的环节：一是制订联合应急预案，完善应急监控系统。可从省、市两个层面制订环境风险管理方案和环境预警应急监控系统，建立协同作战、响应快速的跨域环境应急监测网络。加强重要环境敏感区域污染监控预警，提高区域流域环境风险防范能力。二是环境事故应急处理的协调联动。指挥协调是联合行动的基本要求，是环境污染事件应急合作机制的核心环节。当一个地方发生环境污染事故时，应立即启动应急预案，发生地环境主管部门立即对事故进行调查确认，相关方政府及部门积极配合，迅速行动，开展应急监测和跟踪监测，快速判断污染产生的危害影响，并分析事态可能的发展趋势，提出联合行动要求和具体方案，协调政府及部门间联合行动，以及污染事故的善后处理。

5.探索环境设施共建共享模式

目前，区域或流域内城镇集污管网、污水处理厂、垃圾处理厂等基础设施没有同步建设。特别是城市群内，基础设施各自为政的模式较为普遍，因此，区域流域内政府间，特别是相邻政府间的环境基础设施共建共享必须提上议事日程。建议按照共建共享、互利互惠的原则，鼓励相邻区域打破行政区限制，通过协商共同规划、合理布局，相对集中建设环境基础设施，共建共享污水处理设施，实现管网互联互通，使设施达到经济合理规模，推动区域流域环境基础设施的建设合作。环境基础设施共建共享模式的主要特征是：其一，政府统一规划。因地制宜地划定统筹的区域范围，有些以县域统筹为宜，有些以地级市，甚至跨省统筹为宜。其二，整合区域资源。乡镇甚至县(市)共建环境基础设施，可以合理配置资源，避免重复建设，提高设施的利用率。其三，创新体制机制。如相对集中治理污水系统采用共建集污管网、集中定点处理、达标排放的运行方式。组建污水治理一体化的水务集团公司，按照污染者付费原则，采取市场化方式运行。