中央银行独立性、国家自主性与国际货币合作

第二节　中央银行独立性、国家自主性与国际货币合作

作为经济和政治现代化的产物，中央银行在货币政策过程中发挥了重要的作用。所谓中央银行独立性，是指中央银行在履行制定和实施货币职能时的自主性。^[19] 根据斯坦利·费希尔（Stanley Fischer）的定义，中央银行的独立性分为目标的独立性和手段的独立性。如果中央银行被赋予了自行确定货币政策目标的权力，中央银行就具有了目标的独立性；如果中央银行拥有自主判断和使用货币政策工具以实现其目标的权力，中央银行就具有了手段的独立性。^[20] 显然，这种独立性是相对于国家（政府）而言的，特别是相对于政府的财政政策而言的。早在两百多年前，美国联邦政府首任财政部长亚历山大·汉密尔顿在《关于国家银行的报告》中就指出:“要完全信任这种性质的机构，其结构中的一个基本因素看来可能是该机构应该由私人引导，而非政府领导……当某些重大事故发生时，如果该机构在一个无力而过分乐观的政府领导下，确实可能会过于受政府需要的影响。”^[21] 中央银行的独立性使中央银行在制定货币政策时不追随政府在其他领域的政策走向而自主决定其目标。战后以来，越来越多的中央银行家、政府和经济学家认为，中央银行的适宜角色应该包括:（1）将控制通货膨胀的责任明确指派给央行；（2）同意通货膨胀率应该处于低位且保持稳定；（3）拒绝将物价控制作为控制通货膨胀的方式；（4）接受为取得通货膨胀控制目标所要求的任何利率浮动。^[22] 在中央银行独立性较强的国家，中央银行的首要目标大都是维护通货稳定，或者维护物价稳定。

根据中央银行独立性的上述定义，中央银行在政策目标和政策手段上的独立性是相对于国家（政府）而言的。在现代社会中，国家在政治、经济和社会文化领域承担了广泛的职能，具有多重目标。正如阿诺德·沃尔弗斯（Arnold Wolfers）所言:“国家不像医院、高尔夫球俱乐部或银行机构那样是目标单一的组织。同时，人们期待从他们国家所获得的也不仅仅是外部安全，而是包括很多迥然不同的东西，如殖民征服、对国外市场的更好的控制、个人自由以及国际法制等。面对各种诸如此类的目标，相对稀缺的资源必须根据优先次序，通过一个对各种价值进行权衡、比较和计算的持续的过程来加以分配。”^[23] 正是各种目标的加权平衡，形成了国家偏好。仅在经济领域中，国家的宏观经济目标就至少包括四个方面:物价稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡。这些目标很难同时实现，甚至经常发生冲突，因此需要国家对这些目标加以比较、排序和取舍。比如，物价稳定和充分就业两个目标就会发生冲突。根据菲利普斯曲线（Phillips Curve），当失业率高时通货膨胀率就低，当失业率低时通货膨胀率就高。因此政府可以运用扩张性的宏观经济政策，以较高的通货膨胀率来换取较低的失业率，也可以运用紧缩性的宏观经济政策，以较高的失业率来换取较低的通货膨胀率。这样，政府并不一定将物价稳定作为其政策目标。

显然，中央银行所追求的目标并不一定就是国家在权衡各种价值后确定的目标，从而有可能产生国家偏好与中央银行偏好的不一致。在国家偏好和中央银行偏好不一致的情况下，中央银行独立性的程度将决定中央银行的偏好与国家偏好何者将转化为政策结果。独立性程度最高的中央银行“把保持物价稳定作为中央银行章程的主要目标或唯一目标，当这种目标与政府的其他目标发生冲突时，中央银行有决定权。”^[24] 如果政府的宏观经济政策目标的实现不得不依赖中央银行所掌握的货币政策工具时，具有独立性的中央银行在决策链上就成为否决者。和可以制约行政机构的立法与司法机构一样，独立性很强的中央银行增加了否决者的数量。因此，当具有独立性的中央银行在政治过程中构成了一个否决者时，国家自主性就会遭遇更大的否决困境。

既有的政治经济学文献已经为中央银行的独立性提供了理论依据。简单地说，通过将货币政策交给免受选民压力的中央银行来管理，政治家可以增强其货币政策承诺的可信性。^[25] 但是，世界上并没有“免费的午餐”。以米尔顿·弗里德曼为代表的一些学者从不同的角度对中央银行的独立性进行了批评。^[26] 无论人们在中央银行独立性利弊的争论上持何种立场，中央银行独立性的增强至少意味着国家自主性的削弱。在国内政治制度中，独立性的中央银行使政治制度的分权特征更加明显。正如比较政治学家阿伦·利普哈特（Arend Lijphart）所说的:“赋予中央银行独立运作的权力也是一种分权形式，符合共识民主模式所具有的分权特征。”^[27] 中央银行独立性最强的国家，比如德国、瑞士和美国，也是在政治制度上分权特征相当明显的国家。阿伦·利普哈特进一步发现，中央银行独立性与联邦制之间存在着一种制度性联系，两者之间的相关系数高达0.57。^[28] 菲利普·基弗（Philip Keefer）与戴维·斯塔萨维奇（David Stasavage）的研究则表明，在政治制度中具有多个否决者的情况下，中央银行更有可能确立和维护自己在货币政策上的独立性。^[29] 这样，中央银行的独立性在分权结构下得到了更大程度的保障。

作为世界上独立性最强的中央银行之一，德意志联邦银行无疑是能够影响联邦德国货币政策的一个主要力量。德意志联邦银行的前身是1948年3月成立的德意志各邦银行（Bank Deutscher Lander）。这个新成立的中央银行是“各方力量综合的中央银行，既有战胜国强加给战败国德国的各种政治权力制衡规则，也有源自1875年德意志帝国银行的悠久传统。”^[30] 作为削弱战后德国政治与经济权力的一个组成部分，美国和英国都希望这个新的中央银行免受政府干预。盟军占领当局发布命令，规定德意志各邦银行“不受政府支配……鉴于以往德国中央银行的货币和信用政策曾经产生许多不良后果，新中央银行将致力避免重蹈覆辙。”^[31] 事实上，新中央银行成立一年半以后，联邦政府在西占区才宣告成立。中央银行先于联邦政府成立的历史顺序和盟军占领当局对中央银行的制度设计为日后德意志联邦银行的独立性奠定了基础。在1957年德意志联邦银行成立之前，联邦总理康拉德·阿登纳（Konrad Adenauer）曾试图削弱中央银行的独立性。虽然联邦政府赢得了任命董事的权力，但联邦银行独立于联邦政府的模式却没有改变。

鉴于德国在20世纪20年代所遭受的灾难性通货膨胀，德意志联邦银行特别追求币值的稳定。由于需要支付战时的国内债券以及战后的对外赔款，魏玛共和国政府曾滥发纸币，最终使德国马克在1923年春夏变得一钱不值。1914年7月，1美元可以兑换4.2马克，到了1923年11月，1美元竟可以兑换4200亿马克。随着物价飞涨，“成千上万老百姓的存款、希望、生活规划、作为这些规划的依据的合理预期和事业心等都在这场猛烈而混乱的通胀旋风中被一扫而空。”^[32] 即使在这场失控的高通胀结束后，这一经历给人们造成的心理震荡仍久久不能消失，包括对经济不稳定可能造成的灭顶之灾的严重恐惧。作为历史记忆所留下的深刻印记，二战后德国中央银行在各种经济目标之间出现无法克服的冲突时优先考虑对内的币值稳定。在德意志各邦银行1953年的业务报告中就已经强调，如果出现冲突情况，内部稳定具有优先权。^[33] 根据1957年的《联邦银行法》，德意志联邦银行主要发挥两项职能，首先是维持德国货币的稳定，其次是支持政府的经济政策。“这并不意味着通货的稳定能够完全脱离于总体经济的发展，也不能把通货稳定作为货币政策的唯一指导方针。但是在各种经济政策的决策者之间的相互影响中，联邦银行必须将保卫货币视为其首要任务。”^[34]在实践中，联邦银行也明显将第一个职能放在首要位置，在某些情况下为了遏制通货膨胀还会牺牲政府的经济政策目标。^[35] 联邦银行尽管没有汇率政策的决定权，但对于国际汇率合作持较为谨慎的态度，因为它担心德国的货币政策受到其他国家的制约，进而影响马克在国内的币值稳定。

联邦德国政府于1949年9月成立。在战后确立的议会制下，联邦总理是具有实际权力的政府首脑。为了避免重蹈魏玛共和国内阁更迭频繁、政局动荡不安的覆辙，联邦德国《基本法》规定了“建设性不信任投票”的条款来确保联邦总理的权力和政府的稳定。根据《基本法》，只有联邦议院选举出继任者的情况下才能中止联邦总理的职务。此外，联邦政府内部只有联邦总理独享大选产生的合法性，部长们只能选择与之合作。^[36] 从战后首任总理阿登纳开始，联邦总理在联邦德国重建过程中展现出的极具个人色彩且父权式的领导风格，引导联邦德国走向繁荣。因此，战后德国的议会民主制常被视为“总理民主（Chancellor Democracy）”。这一概念主要在五个方面描述了在宪法意义上和实际权力上都很重要的强势总理:第一，宪法规定的总理原则在实际中的体现；第二，大政府中总理的领导作用；第三，政府与反对派阵营之间的对立；第四，总理对外交事务的热衷；第五，总理在媒体的强势存在。^[37] 鉴于德国政治体制的特征，联邦总理是联邦政府的核心决策者。尽管历任总理的执政方式不同，但总理大都是重大政策的倡议者。尽管在国际货币政策的制定上，财政部、经济部和外交部这三个部门至关重要，但是来自这些部门的政策倡议通常要经过总理的同意。因此，联邦政府的偏好首先是总理的偏好。

鉴于德国在20世纪发动了两次世界大战，二战后的德国历任总理都深刻地明白，假如不通过欧洲政治联合把强大的德国与欧洲绑在一起，欧洲国家对德国的戒心就不会消除，德国就会处在四面受围的战略困境中。勃兰特曾表示:“今日的德国外交政策不仅仅承受着第二次战争失败的负担，也不仅仅承受着希特勒政权的负担，它还承受着另一个负担:国外人士对我们的谈判意愿是不是真诚，对这个国家的民主党人能不能使他们的谈判意愿持续下去，普遍地持不信任态度。”^[38] 因此，历任总理所追求的根本目标，就是在政治上彻底融入欧洲。欧洲货币合作则是德国融入欧洲战略的一个部分，这不仅会使德国与欧洲的联系更加紧密，而且会展现德国在欧洲承担责任的意愿和能力。在这个意义上，政治因素的考虑无疑是一体化深入发展的主要推动因素。^[39] 当然，欧洲货币合作也是货币政策的一部分。对于联邦政府来说，货币政策应该有助于实现经济增长、充分就业和物价稳定这样一些宏观经济目标。作为选举产生的职位，总理需要对各种强大集团的利益，比如工会、银行业、出口产业的利益保持足够的敏感，在它们不尽相同的利益需求之间加以权衡和调和，尽管最终的决策还是由总理根据国家整体的利益来做出。表6.1具体地反映了联邦银行与联邦政府在货币政策上的不同偏好。

表6.1　联邦银行与联邦政府在货币政策上的不同偏好

资料来源:Peter H.Loedel，Deutsche Mark Politics:Germany in the European Monetary System，Boulder:Lynne Rienner，1999，p.10。

在德国的政治体系下，联邦银行的独立性限制了国家的自主性。首先，在法律结构上，尽管德国基本法（Grundgesetz）没有规定联邦银行的地位，1957年的《联邦银行法》（Bundesbank Law）明确规定了联邦银行的独立性。在行使该项法律所赋予的权力时，联邦银行可以不受联邦政府的指示。“德国决心捍卫经济稳定最显著的标志是让中央银行独立，最终明确写入1957年的《德意志联邦银行法》。德意志联邦银行官员以传教士般的热情，坚定维护中央银行的独立性。”^[40] 在联邦银行和联邦政府发生分歧的情况下，联邦银行往往以法定权限为由来坚持自己基本的立场。当然，《联邦银行法》是一个简单的联邦法案，政府可以威胁变更法律来取消联邦银行的独立性。比如施密特就曾向联邦银行威胁说，假如联邦银行不同意创立欧洲货币体系的计划，他将会考虑修改《联邦银行法》。^[41] 但在德国相对稳定的政治制度和政治文化下，这种威胁实际上是不可信的。

其次，在决策程序上，联邦政府内阁成员有权参加中央银行理事会会议，在这些会议上他们虽然可以提出动议，但没有投票权。应他们的要求，一项决议可以被推迟两周，但不能否决。即使联邦银行在形式上受到了“支持政府经济政策”的约束，它也能够在实际运作中“操纵对‘支持’在各种情况下具体含义的最终解释”。^[42] 联邦银行的总部位于法兰克福，远离政治中心（统一前的波恩和统一后的柏林），也发出了其独立决策的明确信号。一个有趣的历史细节是，1956年9月阿登纳总理曾建议即将成立的德意志联邦银行将总部设在他的家乡科隆，以便影响中央银行的决策。但是阿登纳没有取得成功，“德意志联邦银行的总部仍然位于法兰克福，其独立性亦屹立不倒”。^[43]

最后，由于德国民众中盛行的稳定文化，联邦银行的独立性获得了国内广泛的支持。“德国央行的权力很大，这不单因为它制度上独立，而且因为它扎根于公众和精英舆论、拥有强有力的反通胀职权。”^[44] 如果大多数民众对币值稳定与保护自身财富的关系没有强烈的意识，联邦银行的反通胀政策也难以长期维持。鉴于20世纪20年代的高通货膨胀给德国带来的巨大伤害，也鉴于二次世界大战中德国中央银行不加约束地为政府支出提供资金而使经济崩溃，币值稳定在战后德国公众中得到普遍的支持。战后以来德国马克成为世界上最稳定的货币之一，币值稳定也因此具有深刻的国内社会基础。在这种背景下，联邦银行将稳定文化作为一种工具来追求自己的偏好。通过经营公共关系，比如讲演、月度报告、统计小册子、数据磁带和媒体文章摘录等，联邦银行不断地在公众中宣传其币值稳定的目标，并反复阐述这一目标的实现为何需要中央银行的独立性地位。 ^[45]

由于上述原因，当中央银行与联邦政府的偏好不同时，中央银行往往在德国的政治体系中占据上风。20世纪50-60年代的两个机构冲突的结果证明了这一点。中央银行和联邦政府第一次重大冲突发生在1955-1956年。当时国内经济过热，通货膨胀率在1年之内从0上升到3%。为了保持币值稳定，中央银行决定提高贴现率。因为担心利率提高将会影响经济增长，阿登纳总理希望银行改变其政策。阿登纳在1955年11月7日致信中央银行理事会主席沃克说:“我将会感激您，如果德意志各邦银行在信贷政策领域会和联邦政府进行磋商后再提议或实施严格措施的话。”但沃克对此加以拒绝。在11月8日的回信中，沃克明确回复道:“我想提醒，实施严格的信贷政策措施是中央银行理事会的权限。”^[46] 尽管面对阿登纳的反对和产业界的批评，中央银行仍分三个步骤将贴现率从3%提高到5.5%。在向德国工业联合会发表的讲演中，阿登纳对中央银行的信贷政策进行了公开的抨击。他说:“这对于德国经济形势来说是重重一击。遭受打击的是那些弱者，包括小工业主、小农业主和小手工业者。……他们被押上了断头台，因此我很痛心。”^[47] 阿登纳还对中央银行的独立性进行了直接的抨击:中央银行理事会“自然只为自己负责，我们有一个机构不需对任何人负责，不管是议会还是政府。”^[48] 但是，德国媒体的反应却是一边倒地维护中央银行。

阿登纳的“断头台”讲演由此载入了中央银行独立性的史册，之后不再有联邦总理敢于以类似的方式公然攻击中央银行并质疑其独立性，但联邦银行与联邦政府之间的冲突仍在继续。1963年，被誉为德国“社会市场经济之父”的路德维希·艾哈德（Ludwig Erhard）取代阿登纳成为联邦总理。1966年，面对失业率的提高和经济增长率的下降，艾哈德总理要求联邦银行放松利率管制。但联邦银行抵制了来自艾哈德总理的压力，在很大程度上削弱了艾哈德政府。^[49] 联邦银行行长布莱辛后来承认，他在1966年“试图用蛮力将事情带入正常秩序”。甚至有传言说，是布莱辛使艾哈德下台。^[50] 显然，在中央银行具有独立性的条件下，如果国家偏好和中央银行偏好不一致，中央银行的偏好将更多转化为政策结果。

面对着联邦银行这样的“否决者”，联邦政府在没有获得联邦银行同意的情况下很难实现其目标。但是，制度的变化会导致均衡结果的变化。随着国际货币合作的展开，政府与中央银行互动的制度背景将发生变化，即从纯粹的国内制度背景转变为一定的国际制度背景，从而使均衡结果也发生变化。在国内制度变革难以实现的情况下，联邦政府可以通过参与国际制度与国际合作来改变联邦银行与联邦政府之间的既有均衡，使这种均衡有利于实现联邦政府的偏好。

1973年，布雷顿森林体系解体，成为国际货币体系演进的一个重要分水岭。正如巴里·艾肯格林（Barry Eichengreen）指出的:“货币政策从汇率稳定的约束下解放出来，汇率可以浮动了。”^[51] 由于欧洲国家的经济相互依存度很高，它们仍努力实现集体的钉住汇率制，这样欧洲货币合作开始起步和发展。在这一背景下，联邦银行与联邦政府互动的制度环境逐步发生了变化，即从单纯的国内制度环境转向欧洲共同体框架下的国际制度环境。根据我们在第四章提出的理论，制度化的国际合作会增强联邦政府的自主性，削弱联邦银行的独立性。基于以下三个方面的原因，欧共体框架下的货币合作有助于联邦政府克服联邦银行的反对，实现自己的偏好。

首先，在正式的议程设定上，联邦政府负责确定汇率政策。作为世界上独立性最强的中央银行之一，联邦银行在正式立法的保障下独立制定货币政策。1957年《联邦银行法》在起草阶段曾探讨了联邦银行对内和对外币值承担责任的条款，但“对外”与“对内”的修饰语最终在法案中被删除，实际上只是将维护对内币值稳定的主要责任交给了联邦银行。鉴于对外币值的确定是由国际货币基金组织协定的批准书所规定，确定对外币值的权限仍掌握在联邦政府手中。^[52] 更一般地说，汇率政策不仅属于货币政策，也属于对外政策，而制定对外政策属于联邦政府的职责范围。安德鲁·莫劳夫奇克指出:“在德国，法律为中央银行提供了国内货币事务上的独立性，但行政部门也控制了汇率政策。这就赋予了施密特总理和科尔总理在联邦银行反对的情况下追求欧洲货币一体化的权威。”^[53] 一旦国际货币合作展开，联邦政府可以运用其在对外政策上的法定权力来实现其在汇率政策上的目标，从而取得了对联邦银行的谈判优势。作为国家的代表，联邦政府在欧洲货币合作中拥有联邦银行不可能拥有的倡议权，可以在与欧洲伙伴的商谈中提出欧洲货币合作的方向，而联邦银行所做的只能是对细节问题进行修改。即使最终的货币合作机制部分反映了联邦银行的观点，也只是最低限度地满足了其赢集，而非其理想点。

其次，由于联邦政府是国际谈判的发起者和参与者，联邦政府在国际谈判上比联邦银行拥有更多的信息，进而通过操纵这种信息不对称而达到自己的目标。在德国的各种宪法机构中，联邦政府是进驻欧洲一体化机构的唯一机构。联邦总理是欧洲理事会的成员，正是该理事会对部长理事会行使“指令发布者”的权利。联邦总理和联邦政府可以在没有其他国内机构参与的情况下推动欧共体或欧盟层次的协商和决策。沃尔夫冈·鲁茨欧认为:“凭借这种参与权的垄断，联邦政府不仅为其在国家决策上失去的权力得到了很大的补偿，而且和其他宪法机构相比其权力甚至得到了巩固。”^[54] 此外，作为欧洲一体化的轴心，德国和法国之间建立了各种形式的首脑会晤机制。许多推进欧洲一体化的重大倡议，都是在德国总理和法国总统的闭门会晤中形成的。鉴于联邦政府在外交事务上的垄断性地位，德国总理可以在国际合作中规避联邦银行的参与而秘密推进其计划，从而运用这种信息优势来推动自己偏好的实现。

再次，作为欧洲一体化进程的一个环节，货币合作与欧洲联合的前景联系在一起。欧洲货币合作因而属于德国的大战略（grand strategy），联邦政府的相关决策也具有意识形态上的正当性，至少因此获得了较为有利的“社会环境”。这样，联邦政府就可能动员更大的公众支持来实现自身在货币政策上的偏好，甚至可能在没有发动政治动员之前就因为其享有的正当性而使联邦银行接受了政府的偏好。正如施密特总理对联邦银行理事会成员所说的:“德国在货币领域任何自行其是的企图，都会激起其他国家本能的担忧，从而立刻触发各国的普遍反对……没有欧共体和共同市场的有效运转，德国外交政策就不能成功运作。”^[55] 在融入欧洲的大方向上，联邦银行面临一定意义上的“政治正确”问题而很难加以直接抗拒。