中央银行独立性的内涵

第三节　中央银行独立性的内涵

一、中央银行独立性含义的不同观点

和关于中央银行的独立性，仁者见仁，智者见智。从1988年开始，拜德和帕金（Bade和Parkin，1988）就探讨了这个问题，其主要方法是基于制度、法律和行为特征等集合来构造CBI（中央银行独立性）指数。库克曼及其合作者对CBI进行了非常广泛的测量，例如，库克曼、韦伯和尼亚普惕（Alex Cukierman，Steven B.Webb和Bilin Neyapti，1992）的研究。库克曼（Cukierman，1992）对这方面的研究进行了总结。

1990年1月，在北京举行的中央银行国际研讨会上，人们指出，“中央银行独立性的具体表现是，它必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受财政透支的干扰；能独立解决严重的通货膨胀而无须向财政部报告自己的工作；重大决策不是由某一部门或个人决策，而由中央银行理事会决定；享有充分的权力对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款。”^[5]

费希尔（Fischer，1995）认为，中央银行独立性实际上有两种:一种是目标独立，即中央银行可以自由选择政策目标，主要是对稳定物价与促进经济增长的选择；另一种是手段独立，指中央银行在明确自身职责之后，可以自由选择货币政策的操作手段以及政策工具。一般说来，旨在反通货膨胀的中央银行独立性支持者并不主张目标独立，因为这样一来中央银行就拥有相机抉择的权力，可能会利用其独立性追求产出增长。从政治经济学角度研究中央银行行长行为的经济学家一般也不主张中央银行具有自主决定政策目标的权力，如梅耶（Mayer，1990）、哈佛内列斯基（Havrilesky，1993）等人就认为，中央银行作为一个官僚机构，也会追求自身利益最大化（如增加预算、扩大权力、获取名誉等等），如果任其自行其是，则可能导致失控。相反，口头上反对中央银行独立的人实际上却经常支持中央银行在现在法律框架下自由选择政策目标。

哈什（harsh，1993）认为，中央银行的独立性表现在三个方面:人事独立、信用独立和政策独立。人事独立是指政府在中央银行人事任命过程中的影响。不过，在中央银行这一重要机构的人事任命上将政府的影响完全排除在外是不现实的。信用独立是指政府直接或间接从中央银行获得信贷以融通政府支出的能力。如果政府能从中央银行直接贷款则意味着货币政策从属于财政政策，反之则不是。政策独立指赋予中央银行制定、贯彻货币政策的操作空间。如果中央银行能自主决定实现货币政策的方式，则中央银行的政策工具也是独立的，反之如需政府的批准则没有独立的政策工具。

美国纽约联邦储备银行行长威廉·麦克多诺在其所著的《一个民主国家中独立的中央银行——联邦储备委员会的经验》（1994年）一文中提出的标准是:①中央银行在制定和实施政策（尤其是货币政策）方面享有多大程度的自由；②任命和撤换中央银行领导人的程序；③中央银行筹措资金的方法是否依赖政府或议会的拨款。

国际货币基金组织官员、印度经济学家阿南德·昌达拉威克（Anand Chandavarker，1996）认为中央银行独立性包括三个方面:理事会应该有相对较长的任期，并且不能代表特殊利益集团的利益；中央银行的行为对于公众和法律的执行效果应该有可信度，富有解决冲突问题和协调的能力。宏观经济独立性表示可自由制定货币政策和汇率政策，可自由地选择适当的政策工具及限制对政府和银行的信贷。融资独立性要求账务及其详细条款的公开、透明，例如，禁止准财政补贴。他还从实际工作的角度谈保持中央银行独立性的必要，“中央银行的经济机构除了要具备专有技术外，还要具备必要的独立性，否则在与财政部、发展局打交道时，中央银行的资信和影响将受到严重的损害……这不仅是为了施加影响来抵制政府的财政赤字，保持货币稳定，而且为了促成建立一个高效、有力的金融结构”。

埃吉芬格（Eijffinger，1997）认为，中央银行独立性实际上涉及三个方面:一是人事上的独立性；二是赤字融资上的独立性；三是政策上的独立性。政府在这三方面的影响应当被排除或弱化。他认为像中央银行这样一个如此重要的公共机构，其人事任免要完全排除政府的影响是不可能的，因此中央银行人事上的独立性是指政府对中央银行任免程序的影响程度。它具体表现在任免程序、任期长短和解除职务的程序等方面。在赤字融资的独立性方面，如果政府能通过中央银行信用直接或间接地为政府支出融资，对中央银行施加影响，那么中央银行在赤字融资上就无独立性可言。直接涉及的中央银行信用是指货币政策从属于财政政策，间接涉及的中央银行信用可能产生两种情形:一是中央银行成为政府的出纳；二是中央银行负责政府债务的管理。政策上的独立性是指中央银行制定和执行货币政策的自主权。

希克斯（Hicks，1977）认为，独立的中央银行的概念是把创造货币（create money）的权力与使用货币（spend money）的权力相分离。他是从分权的角度来谈这个问题的，“关于分权（Separation Powers）原有争议的焦点是政治方面的，甚至是制度方面的，以及经济方面的。这里有个契约（或者合同，Instrument）的技术经济性的问题；但是它同时还有个如何确保其有效使用的政治性问题……货币管理（money regulation）是政府的一项主要职责……如果想使它能够有效地运转，从制度的角度看，它就需要与政府的其他职责相分离……在正常情况下，法定的职责也就是政府的职责，如果将某一职责从政府职责中分离出来的话，它就是货币职责。”普安卡雷从另外一个方面论述了相同的想法，“货币太重要了，以至于不能让它为中央银行所管理”。

诺德豪斯和林德贝克（Nordhaus，1975；Lindbech，1976）都认为，中央银行独立性实际上就是技术专家所说的避免货币政策被政治派别的支持者所左右，而交由一个组织来掌握。

库克曼（Cukienman，1992）干脆就认为，“中央银行独立性就是一种承诺将货币政策的主要目标置于价格稳定方面的行为”。在此基础上，普伦普特（Plumptre，1947）进而认为，有关中央银行独立性争论的焦点不外乎支持其货币政策目标非政治性的行为。

库克曼、韦伯和尼亚普惕（Alex Cukierman，Steven B.Webb和Bilin Neyapti，1994）认为，“中央银行的独立性不是无条件地独立于政府，而是在追求价格稳定目标过程中的独立，甚至是在牺牲其他也许对政治当局重要目标的基础上”^[6]。

二、中央银行独立性的定义

所谓中央银行独立性，一般就是指中央银行在履行制定与实施货币职能时的自主性。中央银行独立性最为根本的内容就是在执行特定的职能方面所拥有的独立性。尽管现代中央银行承担着众多的职能，但无论是从有关的理论分析来看，还是从一些国家的实际情况来看，中央银行独立性并不涵盖中央银行的所有职能领域，而主要集中表现为中央银行在履行通货管理职能时的自主性。制定与实施货币政策必然要涉及货币政策目标与货币政策手段两个方面的问题。费雪（Stanley Fischer）把中央银行独立性划分为目标的独立性与手段的独立性两个方面，目标的独立性（政治独立性）是指中央银行在选择货币政策目标时的自由度，手段的独立性（经济独立性）是指中央银行在选择货币政策工具的自主性。

三、中央银行独立性的具体内容

论及制定与实施货币政策必然要涉及货币政策目标与货币政策手段。因此，费雪（Stanley Fischer）才把中央银行独立性划分为目标的独立性与手段的独立性两个方面。费雪认为，如果一个中央银行的（货币政策）目标没有被严格地界定，即中央银行被赋予了自行确定货币政策目标的权力，那么，它便拥有目标的独立性；如果一个中央银行充分拥有自主判断与动用货币政策工具以实现其目标的权力，那么这一中央银行就具有手段的独立性。

（一）中央银行目标的独立性

一国的宏观经济目标一般有四个:物价稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡。不仅四大经济目标很难同时实现，而且各个目标之间还存在冲突，因此，四大经济目标的实现就有个先后问题。一国政府常常根据国民经济的运行态势、国会与选民的政治压力以及执政党或政治家个人的战略来权衡。政治的目标总是短暂的。

对于中央银行来说，货币政策目标的独立性就是指其拥有不追随政府财政政策目标的走向而自主决定货币政策目标的权力。如果一国的中央银行法或相关法律明确地规定了其中央银行的首要目标是维护通货稳定，从而排除了中央银行任意调整货币政策目标，或者其他部门要求中央银行调整货币政策目标的可能性，实际上正好体现了中央银行的目标独立性，而不是剥夺中央银行的目标独立性。所以，中央银行独立性较高的国家几乎都规定了中央银行的首要目标是维护通货稳定，或者维护物价的稳定。

（二）中央银行手段的独立性

判断一个中央银行是否具有充分的政策手段独立性的标准，就是看它是否拥有自主动用实现货币政策目标所必须的政策手段的权力。

货币政策目标的实现需要一定的货币政策手段。中央银行的货币政策工具有一般性货币政策工具（法定存款准备率、再贴现率和公开市场业务）、选择性货币政策工具（消费者信用控制、证券市场的信用控制、不动产信用控制、优惠利率、预缴进口保证金等）、直接信用控制（利率最高限、信用配额、流动性比率和直接干预等）和间接信用控制（道义劝告、窗口指导等）。中央银行为实现其货币政策目标必须通过相应的货币政策手段来调整货币供给量，进而调节宏观经济运行。为确保中央银行顺利地完成既定的货币政策目标，中央银行就有必要拥有自主动用货币政策工具的权力。所以，中央银行对各种货币政策手段的掌握程度（在实施一定的货币政策时中央银行是自由、自主地进行政策手段的选择还是需要政府的认可或批准）自然就成为衡量中央银行独立性高低的重要指标。

（三）对中央银行独立性产生直接影响的其他制度安排（例如，中央银行的人事任免制度、经费预算制度、为政府提供信用服务等方面的制度规定）所体现出来的中央银行独立性

尽管中央银行货币政策目标的独立性和货币政策手段的独立性是衡量一个中央银行独立性程度的最主要标准，但并不是全部。因为中央银行也是非常重要的宏观经济调控部门，所以，上面所说的那些制度安排也会对中央银行的独立性产生重要的影响。例如，如果中央政府掌握了中央银行主要官员的人事任免权，那么也就掌握了货币政策的主动权；如果中央银行的经费预算控制在中央政府手里，那么中央政府也就可以通过编制和审批预算报告的权力来左右中央银行的货币政策；如果不对中央政府的融资加以限制，那么财政赤字货币化就会成为家常便饭，中央银行货币政策手段独立性和货币政策工具独立性的效果也就大打折扣，等等。