中国中央银行独立性与动态不一致性的实证分析

第四节　中国中央银行独立性与动态不一致性的实证分析

世界经济史表明，“相机抉择”的货币政策存在着根本缺陷。即使一国的货币当局试图实现长期目标——物价稳定，但在选择货币政策时仅仅关注最终目标（长期目标）的即期（短期）变化，而没有预先对未来经济走势作出判断，并采取相应的政策措施，未来的经济发展就可能会与长期目标存在较大的偏差。而当经济出现严重问题再施行头痛医头、脚痛医脚的“相机抉择”的货币政策操作，就很难实现宏观经济的调控目标，甚至还会引发剧烈的经济波动。这是因为各种宏观经济政策都必须经过一系列的中间环节、经历一定的时滞之后才能最终显现效果。货币政策调整首先影响的是货币数量和利率水平，而后才影响消费和投资等经济活动，且这种影响还需要多次经济循环，才能最终全部显现。这样，宏观经济政策的操作就面临着严峻的挑战，即便时时关注最终目标的实现，但最终可能无法实现长期目标。

发达国家的央行近年来在制定与实施货币政策的过程中，已经采取前瞻性的货币政策而放弃“走走停停”的宏观调控方式。前者是指选择货币政策要与控制通货膨胀的货币政策的长期目标相结合，即在经济发展的动态过程中，央行要根据货币政策的远期目标，综合分析经济运行的走势，及时采取必要的政策措施，以确保实现既定的货币政策目标。它与“走走停停”的货币政策的区别是政策调整的预先性，就是货币政策的制定者要不断根据经济发展的先行指标，对未来的经济走势作出判断，发现问题，果断地采取措施进行微调，以使每一时期的实际经济运行都尽可能地接近宏观调控目标，而非事到临头的临阵磨枪式的政策操作。

我国处于转轨时期，计划经济向市场经济过渡的过程中存在摩擦和秩序混乱必然导致诸多“相机抉择”的经济政策，这些相机抉择的经济政策在促进我国经济发展的同时，也给我国经济的增长带来了巨大的不稳定和波动。

20世纪70年代末期，我国经济运行陷入因“洋跃进”而造成的国民经济比例严重失调的艰难境地。1979年政府决定实施以“调整、改革、整顿、提高”为方针的全面经济调整工作。而事实上，1979年和1980年两年的经济调整工作并未得到全面落实，期间经济增长率仅略下降，但财政赤字规模仍保持在170.6亿元和127.5亿元的高水平之上，银行的各项贷款比上一年分别增加了10.2%和18.4%。只是到了1981年，调整工作才见起色。1982年以后，经济又迅速升温。尤其是1984年，为了提前实现经济翻番的目标，全国各地相互攀比经济增长速度，固定资产投资和消费基金增长迅猛，造成加工工业过快发展，能源供应与交通运输日趋紧张，社会供求矛盾日趋突出，经济愈来愈热。

1985年，政府实施以“软着陆”为方针的宏观调控措施，抑制了经济过热势头。到了1986年经济结构渐趋合理，通胀率明显下降。当时，人们认为“软着陆”任务已完成故放松了总量控制，结果导致投资与消费再度出现迅猛扩张，使得当时的国力根本无法支撑严重膨胀的建设规模和社会消费，农业无力支撑过大的生产规模，能源、原材料、交通等基础工业和基础设施无法满足加工工业的需要。社会总需求远远大于社会总供给，通胀加剧，抢购风愈演愈烈，1988年全国零售物价指数上涨高达近19%。1988年底，我国开始实行治理整顿的经济调整政策。随着清理、压缩固定资产投资在建项目，集中部分投资审批权限，以控制新开工项目，以及实施严厉的财政、金融紧缩政策等措施，终于扭转了经济过热的局面。但因力度过猛致使经济增长率下降过快，经济又陷入疲软的困境。

从1991年开始，我国经济进入到了又一个迅速升温的阶段。到了1993年，因经济过热而引发的问题已相当严重。通胀率大幅上升，能源、交通、重要原材料供应十分紧张。伴随着房地产热、集资热和开发区热，乱集资、乱拆借、乱设金融机构的现象不断加剧。金融秩序混乱，信贷收支、财政收支、国际收支都出现了严重的不平衡。中央自1993年下半年开始加强宏观调控，到1996年成功实现了“软着陆”。5年的通货紧缩、预期通货膨胀与紧缩共存，到2004年上半年通胀压力增大。随着社会总供求关系发生根本性变化，特别是1997年亚洲金融危机爆发以后，国内有效需求不足矛盾日益突出，通货紧缩趋势显现。中央明确提出要把扩大内需作为促进经济发展的一项长期战略方针，改适度从紧的财政货币政策为积极的财政政策和稳健的货币政策。从1998年以来的5年中，在世界经济不景气的情况下，我国经济增长率始终保持在7%～8%。但在2003年底，由于居民消费指数有所上升，出现了通货膨胀的预期，使得预期通货膨胀与紧缩共存，到2004年上半年转为通胀压力增大。

从实践上看，实施前瞻性的货币政策与提前制定货币政策操作目标是不同的。我国央行公布的“九五”期间货币政策的中介目标是实现在此期间M0的增长率控制在13%左右，M1的增长率控制在18%左右，M2的增长率控制在23%～25%。可是，实际情况与规划相差甚远，实际值远低于目标值。说明我国的货币供应量目标控制根本没有得到落实，或者失效。不可否认，1994～1996年的“软着陆”式的宏观调控政策取得了巨大成功，但宏观调控的时机已经错过。从1991年起，一些经济界人士说要警惕通货膨胀的到来，到了1992年7月，许多经济学家包括国家统计局的发言人、央行的学者等都提出经济发展明显加快，面临的问题不可忽视。但并没有引起广泛的注意，管理当局也没有进行相应的政策调整。结果，从1992年末开始，市场零售物价不断升高。

2003年上半年，我国新增贷款已接近2002年全年水平。贷款增加过多而又控制不当，很容易导致经济失衡，形成新的不良贷款，加大未来通货膨胀的风险，导致某些领域过热和重复建设。针对这一情况，央行出台了一系列政策，以控制货币信贷增长偏快的趋势。如央行强化对房地产贷款的宏观调控，发行央行票据，加大公开市场操作力度，9月份又提高法定存款准备金率，适度调控货币供应量，保持信贷平稳增长，并适当下调境内外小额存款利率。三季度，人民币贷款增加额比二季度少增2823亿元，在宏观调控下得到缓解，但是贷款金额仍然大幅超出预测。预计金融机构2003年全年新增贷款大体为3万亿元左右，年增长速度将达到23%，广义货币供应量M2将增加21%左右。在2003年的新一轮的投资快速扩张中，银行贷款仍然是最主要的融资来源。2003年1～9月份，全部金融机构本外币贷款增加2.67万亿元，同比多增1.27万亿元；其中人民币贷款增加2.47万亿元，同比多增1.12万亿元。在国内金融市场融资总量中，银行贷款所占的比重已由2001年的75.9%上升到2003年前9个月的89.7%。2003年9月末，广义货币M2余额21.36万亿元，增幅比上年同期高4.2个百分点；狭义货币M1余额7.92万亿元，增幅比上年同期高2.6个百分点，已大幅超出2003年初央行预测的目标。从结果看，若央行控制货币信贷增长偏快的措施能在上半年出台，则信贷增长偏快的趋势将可能得到遏止。

由于存在相机抉择和动态不一致，我国货币政策效果一直较差，而实施前瞻性的货币政策就是要改变上述当经济问题已十分严重后才作出决断的被动应急措施的做法。为了排除来自其他方面的因素对合理地制定与实施货币政策的干扰，授权具有独立货币政策决策权的央行，严格规定货币政策的操作规范，明确界定央行的任务就是维护物价稳定，避免发生通货膨胀和通货紧缩，是一种合理的制度安排。