关于诉讼调解的问题,强化诉讼调解构建和谐社会

强化诉讼调解　构建和谐社会——关于我区法诉讼调解解若干问题的思

钮　刚

党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》，站在时代和战略的高度，明确提出了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务。人民法院贯彻党的十六届四中全会精神，就是要进一步解决好为谁司法、怎样司法这个根本问题，为加强党的执政能力建设总体目标的实现，提供有力的司法保障。在新的形势下，人民法院能否通过公正、廉洁、文明、高效的司法活动，为全面建设小康社会创造和谐稳定的社会环境提供有力的司法保障，关键看我们能否具有与加强党的执政能力建设相适应的司法能力和司法水平。增强司法能力、提高司法水平，推动社会主义和谐社会的建立和发展，很重要的一个方面就是要转变司法观念、把握司法政策、强化诉讼调解，正确处理人民内部矛盾，及时化解矛盾纠纷。

一、充分认识新时期强化诉讼调解的重大意义

所谓诉讼调解是指人民法院在审理民事案件中，在审判人员主持下，对争议各方进行疏导规劝，使其就民事争议通过自愿协商达成和解协议的一种结案方式和诉讼活动。诉讼调解是我国重要的诉讼制度，是人民法院行使审判权的重要方式，具有解决纠纷的独特优势，被国外誉为“东方经验”。在新的历史时期，切实转变司法观念，正确把握司法政策，进一步强化诉讼调解工作，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

（一）从贯彻“三个代表”重要思想、落实“司法为民”要求的高度认识做好调解工作的重要性。“三个代表”重要思想是人民法院工作的指导思想，“三个代表”重要思想最根本的要求，就是要代表最广大人民群众的根本利益。人民法院贯彻“三个代表”重要思想，必须牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，必须认真落实好最高人民法院提出的“司法为民”的要求。在“司法为民”这个问题上，应当说，近年来我们的认识是明确的，态度是积极的，也推出了不少新的举措，其中做好调解工作乃是一项重要的措施。因为通过做好调解工作，能够及时化解社会矛盾，解决社会纠纷，最大限度地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，体现司法的价值取向，进而贯彻好、落实好“三个代表”重要思想的要求。

（二）从提高党的执政力、巩固党的地位、构建社会主义和谐社会的高度认识做好调解工作的必要性。党的十六届四中全会明确指出：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的，我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设，始终为人民执好政，掌好权”。同时，四中全会提出了构建社会主义和谐社会的崭新命题。提高党的执政能力，巩固党的执政地位，建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力的社会主义和谐社会，必须贯彻落实科学发展观，建立积极的社会稳定与协调机制，认真解决经济社会发展中出现的矛盾和问题，特别是要妥善协调各方面的利益关系，教育人民群众正确处理个人利益和集体利益，局部利益和整体利益，当前利益和长远利益的关系，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，引导群众以理性合法的方式表达利益要求，依法及时合理地处理群众反映的问题，解决利益矛盾、维护安定团结。调解作为党领导的人民法院长期适用的一项解决纠纷的制度，对于消除当事人之间的对抗情绪，彻底解决纠纷，维护安定团结的局面，促进社会稳定和经济发展，进而巩固党的执政地位，有着不可替代的作用。俗话说，良言一句三冬暖，从中国古代的“明教化，息诉端”到如今的依法调解和为贵，以调解平息争端化解纠纷的方式，一直影响着我国法律思想和诉讼观念的形成与发展。在构建和谐社会的新形形势，如何保持好的传统做法并注入新的内涵和活力，提高做好调解工作的能力和水平，更好地发挥调解对于社会矛盾的定纷止争作用，是我们人民法院和广大法官需要不断思考和探索的问题。

（三）从司法的目的以及增强司法能力、提高司法水平的高度认识做好诉讼调解的紧迫性。法律起诉源于纠纷，司法的目的在于解决纠纷。人们常说，家和万事兴。国家和社会也是这样。依法处理矛盾纠纷案件，做到定纷止争，案结事了，这即是对司法能力的考验，也是检验民事司法活动的重要标准。最高人民法院肖扬院长指出：“我们一再强调要注重法律效果和社会效果的统一，是因为法律是理性的反映，是抽象的，个案情况则千差万别；法官审理案件不但要正确适用法律，做到程序合法、实体公正，更重要的是要尽可能地让当事人无论输赢都心服口服。如果不讲法律效果和社会效果的统一而一判了之，赢的未必高兴，输的怨气冲天，当事人申诉不止，矛盾纠纷仍旧处于没有解决的状态，甚至可能进一步激化。”事实上，近年来，一些案件简单下判带来的上诉多、申诉多、执行难乃至无休无止的上访等问题，给人民法院工作带来了很多压力，直接影响了人民法院定纷止争功能的发挥。有鉴于此，肖扬院长指出，在新的形势下，各级人民法院尤其是基层人民法院要坚持“能调则调，当判则判、判调结合、案结事了”的原则，尽量通过诉讼调解达到平息纠纷的目的。同时，肖扬院长亦要求，增强司法能力、提高司法水平，广大法官要着重增强运用法律的能力、驾驭庭审的能力、司法调解的能力和判决说理的能力。这里，把增强司法调解的能力作为增强司法能力的一个重要方面提出来，足见认真做好诉讼调解的现实重要性和紧迫性。

二、我区法院诉讼调解的基本情况和存在的主要问题

2004年，全区法院共受理一审民事案件25662件、审结22385件，其中判决8426件，占37.64％；调解7412件，占33.11％；撤诉5186件，占23.17％。调解和撤诉合计为12698件，占56.28％。受理二审民事案件1717件，审结1430件，其中判决967件，占67.62％；调解138件，占9.65％；撤诉117件，占8.18％；调解和撤诉合计为255件，占17.83％。总体上来看，一、二审民事案件的调解和撤诉占结案的53.97％。总的来说，我区各级法院在自愿、合法的基础上，以调解方式解决了大量的民事纠纷案件，为及时化解矛盾、定纷止争，发挥了积极的作用。各地法院在长期的审判实践中探索了一些行之有效的调解方法，取得了一定的经验：一是要牢固树立司法为民的理念；二是强化诉讼调解的观念不能有任何动摇；三是要坚持合情、合理、合法相结合的调解原则；四是要创造性地开展调解工作；五是要因地制宜，不断创新调解工作的方式、方法；六是要努力提高法官的综合素质，特别是要努力提高法官做好调解工作的能力。

从我区法院情况来看，诉讼调解工作中仍然存在着一些不容忽视的问题。一是审判管理制度上存在一些缺陷和不足。近年来，我区法院民事案件大量增加，审判力量不足与审判任务繁重的矛盾显的更为突出，为此一些法院的审判流程管理过分强调“一步到庭”、“当庭宣判”；在法定的审限内有些法院又规定了一个审结案件的期限，并将当庭宣判率。作为考核审判人员的一项重要指标。由于调解需要的是时间和耐心，审判人员为在本院规定的时限内结案，即使认为当事人有和解的可能，也不得不在庭后很快判决。二是调解意识不强。有些法官认为法院工作是钢性的，应以判决为主，以体现法律的权威，错误地认为判决结案是法院提高审判效率的主要途径。有的法官对司法政策理解不深，没有认识到调解工作的特殊意义。有些法官不了解民事诉讼根本目的是平息争端，解决纠纷，存在着孤立办案、就案办案的思想，有的法官不愿意做过细工作；有的法官对做调解工作缺乏应有的能力和水平。三是对法律规定“调解必须在查明案件事实，分清责任的基础上进行”理解上存在着片面性。根据民事诉讼法的规定，法院应根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非进行调解。查明事实、分清责任是判决的前提，而调解的含义本身就包含对一些界限不清的事实、责任含糊不清的案件，通过协调促使当事人互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。如果所有的案件都要求在查明事实、分清责任的前提下调解，一些事实无法查清，责任难以分明的案件，当事人往往更坚持对自己有利的观点，而各不相让，调解的优势就会丧失。应当看到，调解的基础是当事人的合意，调解结果可以一定程度上同案件事实相分离，只要当事人通过协商对话，自愿就实体权利达成一致协议，即可解决纠纷，而民事诉讼的最终目的也正是为了彻底解决纠纷。因此，在调解中，即使案件事实并不完全清楚，只要当事人协商一致，不侵害国家集体和他人合法权益，不违背国家法律法规，不违背公序良俗就应该承认调解协议的效力。四是法律和司法解释的规定过于简单，实践中不好操作。在最高人民法院颁布《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》以前，民事诉讼法以及《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》虽然对调解做了规定，但内容简单，过于原则，实践中难以操作，造成审判人员在办案中不敢大胆适用调解。同时，有人认为，调解费时费力、容易超审限，不符合诉讼经济的原则，与提高办案效率相矛盾。五是调解中的职权主义色彩过重。实践中，审判人员对运用调解方式还是判决方式结案选择性较大，有些能够调解的案件，审判人员只是在庭审辩论后询问一下是否愿意调解，走一下过场，不再做进一步的调解工作。也有些案件缺乏调解基础，不能够调解，法官却在开庭后反复调解，以致久调不决。六是调解方式简单，调解艺术匮乏。有的审判人员在调解中不能或不善于抓住当事人的心理，一味地以自己的主观意思来左右当事人的调解方案，效果甚微。

三、对今后我区法院诉讼调解工作的几点意见

调解可以减少诉讼程序的对抗性，有利于在解决民事纠纷时维护双方当事人长远利益和友好关系，可以最大限度地优化纠纷解决程序的效益，快速、简便、经济地解决纠纷，缓解当事人的诉累，降低诉讼成本，达到办案法律效果与社会效果的有机统一。同时，调解有利于当事人充分行使处分权，发挥民事诉讼中当事人的程序主体性作用，实现当事人主义的私法功能。调解协议以合意为基础，更易为当事人实际履行，可避免执行中的困难，实现调解与执行的有机统一。此外，在实体法律规范不健全的情况下和确有少数案件证据上有瑕疵，法律事实难以查清的情况下，当事人可以通过调解中的协商和妥协，达成双赢的审理结果。

鉴于调解的上述功能，从贯彻“三个代表”重要思想、落实司法为民的要求高度，从加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位、构建社会主义和谐社会的高度，从实现司法目的、增强司法能力、提高司法水平的高度，全区各级人民法院在新的时期必须高度重视调解工作，认真做好调解工作。具体来说，要做好以下几方面的工作：

（一）要切实转变司法观念，正确把握司法政策。在建立社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会和依法治国的新形势下，人民法院充分发挥职能作用，为党和国家的工作大局服务，必须从司法的观念上有新转变。近年来，我们一直强调要树立现代司法理念，这是毋庸置疑的，也是需要不断坚持的，但是现代司法理念绝不是抛弃我国的优良司法传统，调解就是我们的优良司法传统，在我国司法实践中发挥了巨大的作用。在新的历史时期，我们要进一步规范和完善调解工作，与时俱进，赋予其新的内涵，使我们的这一优良传统得以进一步发扬光大。当前，我国正处于大变革大发展时期，一些深层次的社会矛盾逐步暴露作来，中央反复强调要高度重视和正确处理人民内部矛盾，维护社会和谐稳定。在中央政法工作会议上，罗干同志明确指作：“要进一步规范和完善诉讼调解制度，对群众之间的诉讼要依法能调则调，当判则判，尽可能多运用调解。”全区各级法院要站在时代要求的高度上，重新审视和高度重视诉讼中的调解工作在化解矛盾、平息争端、维护稳定、构建社会主义和谐社会中的重要作用，进一步转变司法观念，全面准确地把握司法政策，做好新时期的人民司法工作。

（二）要认真学习和贯彻最高人民法院有关调解工作的若干司法解释。2002年1月，最高人民法院与司法部联合制定了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》；同年9月，最高人民法院又制定了《关于涉及人民调解协议民事案文的若干规定》。2004年8月，最高人民法院根据《民事诉讼法》的规定和审判实践经验，对民事调解工作又作作了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。最高人民法院制定的这些司法解释特别是《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，是新时期人民法院加强诉讼调解的指导性、规范性性文。全区各级人民法院应结合《民事诉讼法》及其司法解释以及审判实践，认真学习把握、准确领会几个《规定》的精神实质，正确适用。

（三）要正确把握诉讼调解的基本原则。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，立足于人民法院审判工作的实际，目的是进一步完善诉讼调解制度，推动诉讼调解规范化，确保诉讼调解的自愿和公正，提高诉讼调解的效率和质量，方便当事人参加诉讼，确保当事人诉讼权利和实体权利得以实出，以充分发挥调解工作优势。为此，《规定》在许多方面有所创新，我们必须准确领会，结合实际，认真贯彻。从诉讼调解的内在规律时发，《规定》明确了自愿决合法决保密和灵活等四项诉讼调解原则，这些原则均有着丰富的内涵，在诉讼调解工作中，我们必须严格遵循这些原则。

（四）要正确处理调解与判决的关系。当前，我们强调要强化诉讼调解，除了法律规定不能调解的案件外，其他民事案件都应当做好调解工作，不仅一决二审民事案件可以调解，再审民事案件也可以进行调解。同时《规定》也明确了“对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解。但适用特别程序，督促程序，公示催告程序，破产还债程序的案件，婚姻关系决身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解。”可以说，《规定》进一步强调了人民法院审理民事案件必须全面贯彻调解工作的基本原则。尤其是对那些矛盾易激化的群体性案件，法律规定不明确的新类型案件，案件事实难以查清决是非曲直难辨决真伪对错难断的案件，容易引发连环诉讼又不利于经济发展的案件，涉及婚姻家庭继承决亲属之间财产纠纷决邻里关系决合伙决合作等纠纷的案件等，更应该尽可能以调解方式结案，了断纠纷。当然，在这个问题上，也不能从一个极端走向另一个极端，要一切从实际时发。总之，各级人民法院尤其是基层人民法院，要坚持“能调则调，当判则判，判调结合原则，既要切实解决重判决决轻调解导致的不愿调和不会调的问题，又要防止因片面追求调解率带来的违反原则调解的问题，绝不能因注重调解而违背公开审判的原则，违背依法调解的原则，要坚决防止侵害当事人合法权益问题的发生。具体来说，在调解工作中应注意以下几个问题：一是防止当事人达成调解协议损害其他债权人的合法权益；二是防止在必要的共同诉讼中因双方达成协议而遗漏其他当事人；三是防止调解协议内容不清晰而导致履行或执行时时出对协议内容理解上的分歧；四是防止向当事人做调解工作时对法律规定曲解或断章取义而使当事人再发生缠诉；五是防止因急于求成而进行不良调解，如违法调解、强行调解等；六是防止忽视调解参与人的诉讼资格解提现的问题；七是防止调解协议遗漏诉求；八是要防止久调不决；九是要防止强调调解解而略应有程序性要求等。

（五）要采取多种形式，开拓创新，全面做好诉讼调解工作。为提高调解工作质量和效率，各级人民法院要依据《若干规定》，采取多种形式，开创调解工作的新局面。在坚持大的原则前提下，调解方式可以灵活多样，不拘一格，应当鼓励探索创新。同时，要加强对人民调解工作的指导，把人民调解和诉讼调解紧密结合起来，充分调动各方面的积极因素，探索和推动各种诉讼替代解决方式，树立大调解理念，进一步健全社会矛盾纠纷的多元处理机制。

（六）努力提高审判人员诉讼调解的能力。中央政法工作会议和全国高院院院会议明明提提，要提高高法能力力建，其中特特提提要提高化解矛盾纠纷的能力。诉讼调解正是化解矛盾，平息纠纷的有效方式。作为人民法院的审判人员，必须、力提高诉讼调解能力。诉讼调解是一门高深的办案艺术，更是一项高水平的审判。法官没有判不了的案件，却有调解不成的案件。调解是晓之以理、动之以情、明之以法、利益平衡的过程。调解成功与否、成功率的高低，与法官的综合素质密切相关。其间，除了法官应当有丰富的法律及其他学科的基本知识外，还要有丰富的社会经验、阅历，更重要的要有做群众思想工作的本领。为此，各级法院应当采取培训、交流等多种形式，加强对审判人员做好调解工作的教育、培训、努力提高调解工作的能力。只有能力提高了、水平提高了，才能得心应手地做好这项工作。要知道，调解也是一种技巧，又可以称之为调解艺术，从司法实践来看，除了必须具备司法为民的思想和认识，在调解工作中，一是要找准个案特点，弄清争议背后的核心原因；二是找准调解方式，学会利用“五·三·一”法（“五”即“五心”：接待当事人热心、陈述案情耐心、思想工作细心、处理案件公心、善后工作关心，“三”即“三结合”，内求配合和外求关心支持相结合，思想教育和批评疏导相结合，依法依理和讲究策略相结合，“一”即一主动，掌握主动，把握时机）；三是用准调解语言，善于打好语言攻心战；四是因人而异，因案制宜，将原则性和灵活性相结合，当然，广大法官在实践中还创造了很多好的方法，可以不断总结。

调解事关千家万户，事关社会稳定的大局。全区各级人民法院要牢固树立政治意识、大局意识、忧患意识、责任意识，认真按照最高人民法院的要求和部署，不断研究和探索司法调解的规律和特点，创造性地开展工作。我相信，只要我们认清形势、明确任务、扎实工作，我区法院的诉讼调解工作在新的历史时期一定会有一个新的更大的发展，就能为维护我区社会稳定，为改革发展创造长期和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境而做出新的更大的贡献。