规避拉美“过度城市化”陷阱，坚定不移地走新型城镇化发展道路

　　 人口城市化是人类社会发展的必然结果。进入21世纪，世界人口城市化水平进一步提高，城市化成为经济发展的推动力，但拉美地区的人口快速城市化及其伴随的城市人口膨胀和严重的贫富两极分化成了发展中的突出问题，以至于有学者惊呼要警惕人口城市化中的“拉美陷阱”。

　　 拉美“过度城市化”的负面效应及其形成因素。过度城市化是当前发展中国家城市化的突出现象。拉美国家曾是过度城市化的典型代表，其城市化的速度超过了工农业发展的水平。20世纪80年代以后，随着经济形势的恶化和“去工业化”浪潮的扩展，拉美城市化速度反而不断加快。2011年拉美城市化率为79.10%，仅次于北美的82.20%。《拉美黄皮书：拉丁美洲和加勒比发展报告（2013～2014）》指出，2013年拉美地区的城市化率达到了80%，从20世纪60年代以来实现了“三级跳”，城市人口翻了三番，被国际学术界公认为是“过度城市化”的典型代表。18

　　 因快速城市化，拉美地区的经济、政治和社会治理面临着巨大挑战。一般地，在城市化的早期发展中，工业是快速城市化的推手。随着拉美经济的发展，高度集中的土地制度造成了大量农村迁移人口。城市人口快速增加，大量农村人口涌向城市，尤其是涌向特大城市。由于城市人口过度增长，城市化水平明显超过工业化和经济发展水平。《拉美黄皮书：拉丁美洲和加勒比发展报告（2013～2014）》将1960年至2013年拉美地区的经济增长进程分为三个阶段：1960年至1980年为高增长阶段，年均GDP增长率为5.8%；1981年至2003年为低增长阶段，年均GDP增长率仅为2.0%；2004年至2013年为中速增长阶段，年均GDP增长率为4.1%。第二阶段长达23年的低速经济增长使拉美地区出现了“过度城市化”，由于经济增长速度缓慢和缺乏重要产业支撑，致使拉美工业停滞、家庭消费受到抑制，城市居民的生活长期滞留在中等水平。19虽然拉丁美洲的城市化率高，但城市工业无力承担如此快速的城市化带来的压力，从而导致城市人口严重超载，失业率居高不下，贫富差距大，人民的生活质量普遍较低，大量贫困人口向城市转移，贫民窟环境恶化，资源生态遭到严重破坏，某些地区治安混乱，政局动荡。农村“边缘化”和农民“积贫积弱”的现象未得到彻底改变。拉美地区“过度城市化”不仅没有推动拉美经济持续发展，没有解决其农村农业问题，反而使拉美各国都陷入了更为棘手的城市化危机之中。在一些城市化高度发达的国家，社缘和职缘两大因素成为进城劳动力身份转化的坚实壁垒。大批居住于棚户区、贫民窟的新移民无法融入多元的城市社区关系之中，只能继续依靠血缘、帮会等传统的庇护制度生存。

　　 拉美城市化的快速推进，主要受以下因素影响。第一，自20世纪30年代起，拉美国家陆续进入工业化阶段，特别是在20世纪30到70年代拉美国家进口替代工业化时期，拉美城市化迅速发展。城市现代工业、服务业和基础设施建设的兴起创造出大量就业机会，对人口迁移形成巨大吸引力。大量农村人口涌入，农村人口对城市人口增长的贡献率始终保持在40%以上。此外，这一时期是拉美历史上人口自然增长率最高的时期，城市人口年均增长率高达4.20%。第二，20世纪40到90年代适逢拉美“人口爆炸”期，人口自然增长率达到年均2.6%，城市人口从原来占该地区总人口的40%迅速增长到70%。同时也进一步加剧了农村向城市的移民浪潮。第三，城市“首位度”的集聚效应。由于拉美大城市继承殖民地时期经济基础的工业化进程，采取发展特大城市的城市化战略，大多数拉美国家走的是集中型城市化道路，城市首位度高是拉美国家的普遍特点。据统计，2010年在世界30个最大城市排名中拉美地区有4个城市上榜。拉美地区的经济增长中，城市的贡献率大约是50%，由此可见大都市的经济总量和在国民经济中的重要地位。20第四，拉美各国政府对于城市化进程既无明确的指导方针和长远规划，对人口流动也没有任何政策限制。由于城乡经济和区域经济发展严重失衡，大量农村转移人口涌入大城市寻找生存和发展机会，而面对这种态势，政府却对人口迁移流动采取放任自流的态度，缺乏政策性的指导措施、合理的城市规划以及有效的城市管理，导致农村人口盲目进城，大城市人口规模过度膨胀。

　　 借鉴与启示：规避“过度城市化”的拉美陷阱。当前中国城市化进入关键发展阶段，拉美经验为我国城市化发展提供了重要借鉴。如何规避拉美“过度城市化”陷阱，规避高城市化率及其相伴而生的一些问题，坚定不移地走可持续性城镇化发展道路，已成为发展中国家的重要议题。据国家统计局公布的数据显示，2013年末，中国大陆总人口为136072万人，城镇常住人口73111万人，乡村常住人口62961万人，中国城镇化率达到了53.7%，比上年提高了1.1个百分点。这意味着中国城镇人口首次超过农村人口，中国城市化进入关键发展阶段。正是在这一背景下，中国新一届政府在工作报告中果断提出了发展“新型城镇化”的政策理念。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。面对新型城镇化进程中的不完全城镇化、严重污染、资源配置不合理、城市人口规模以及部分地方政府盲目推进城镇化问题，我们要有理性的认识。第一，在新型城镇化进程中，既要尊重市场规律，重新界定政府与市场的关系，发挥“政府引导，市场推进”的双重作用，又要坚持“以人为本”的核心理念，理性地看待城镇化发展对经济增长的贡献，不能过分夸大城镇化对拉动经济所起的作用。第二，要按照科学发展观的要求，坚持走集约、智慧、低碳、绿色的新型城镇化道路，促进城镇化与工业化、信息化、农业现代化和新农村建设的全面协调可持续发展，从而有效地发挥城镇对经济社会发展和现代化的载体作用，加快推进中国特色社会主义现代化进程。第三，新型城镇化应走“城乡一体化”发展道路，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，有序推进农业转移人口市民化，积极推进公共服务均等化，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。第四，新型城镇化要合理规划城市发展，建立健全城市发展的长效机制。首先，要建立长效的人口管理机制，完善人口调控体系，制定有效的政策法规，引导农村劳动力有序转移。其次，应加强城市社区管理体系建设，依托社区完善流动人口和出租房管理机制，强化社区流动人口综合管理职能，加强对流动人口聚居区和“城中村”的综合规划和治理。